欢迎你走进中国财政科学研究院!

中国财政科学研究院

您现在的位置:首页中文版 > 研究成果 > 著  作 >
  • 城镇化、地方政府融资与财政可持续
  • 封北麟
  • 经济科学出版社
  • 2017年7月

內容简介

    “十八大”的胜利召开确立了中国下一阶段以城乡一体化和新型城镇化为主要驱动力的社会经济发展之路,这一国策的确立不可避免地引发地方政府投融资的长期持续增长。尤其是,在世界经济增长趋稳、供给侧结构性改革持续释放新动能的大环境下,中国经济增长预期向好,城镇化进程必将提速,新一轮大规模地方政府融资将接踵而至。然而,此轮地方政府融资的快速增长与2010年后地方政府债务融资的大规模增长有所不同,在新《预算法》和地方政府债务的限制性管理规定约束以及中央防控地方政府债务风险的政策导向下,地方政府直接债务融资的方式与空间已经受到制约。但这并不能阻止地方政府建设融资的脚步,为规避约束,各级地方政府积极利用政府与社会资本合作、政府投资引导基金等中央政府支持的投融资模式开展大规模基础设施建设投融资。然而,其后果是,在此类新模式的制度设计仍不完善的客观现实下,地方政府有意无意的不规范行为必然使得地方财政风险再度悄然积聚。由于地方政府融资同时紧扣财政、金融两条经济命脉,如何确保在实现社会经济发展目标的同时,避免不可持续的地方政府融资恶果成为国家治理的掣肘之患,实现财政健康可持续,成为当前和未来一段时期内必须给予高度关注的问题。有鉴于此,本书围绕城镇化背景下的地方政府融资这一主题,分析地方政府面临的财政风险与财政可持续问题。通过回顾梳理中国城镇化发展历程与地方政府投融资体制变迁,系统分析了地方政府投融资体制存在的问题与原因,以及“十八大”前后地方政府融资渠道的变化,展望了新型城镇化道路中地方政府面临的融资挑战。特别就地方政府融资平台、土地财政、地方政府债券以及政府与社会资本合作和政府投资引导基金等融资模式做了专题分析,研究结论认为:  

    一、2010年以来的地方政府融资乱象与部分市县的政府债务风险暴露已经充分证明了中国地方政府融资与财政可持续之间存在紧密的关联。原本寻求基础设施投资成本与收益代际公平的债务融资在实践中却由于各种可预期和不可预期因素难以确保政府预算的跨期平衡,过度负债投资因挤出效应无法带来经济增长对巨额政府债务的足够消化能力,不合理的政绩考评体系与政治竞赛扭曲了地方政府的投资动机,财权与事权、财力与支出责任的不匹配进一步膨胀了地方政府融资突破财政可持续界限的内在冲动。所有这些因素与互动关系构成了地方政府融资与财政可持续之间保持微妙平衡关系的动力机制。

    二、这种动力机制的形成并不是天然而生,而是中国近70年以来城镇化发展道路与政府投融资体制机制改革历史演变的结果。随着改革的深入推进,新问题层出不穷、老问题攻坚克难,使得地方政府融资进入了举步维艰的瓶颈期。其中一些问题,例如政府投资范围的边界界定、各级政府间投资权限的划分等老问题的解决虽然已经取得了突破性进展,但似乎永远无法找到一个确定解,而只可能是一个与时俱进的近似值。

    三、“十八大”之后,特别是2014、2015年以来,地方政府融资新规的连续紧密出台,已经使得中国地方政府的融资格局发生了巨大变革。地方政府债券已经成为地方政府唯一合法的债务融资渠道,而政府与社会资本合作、政府投资引导基金等政府鼓励的创新模式却远未成熟,相关管理措施尤其是法律基础仍未得到有效构建,地方政府融资的合规性风险极大,但是发展冲动已经驱使地方政府无暇多虑潜在的违规风险,大规模融资暗流涌动。

四、虽然,早在2010年中央政府已下定决心开始整治地方政府融资平台乱象以及久被诟病的土地财政现象,但是不得不承认,这些方式对于中国过去20余年的快速城镇化和经济的持续高增长可谓“功不可没”,而且可能在未来的一段时间内仍会以不同的方式发挥着余热。由于现实的地方政府债务融资困境、平台公司财务困境以及治理结构困境,融资平台实现向“市场化”和“实体化”转型发展仍是一大难题,部分已经转型的平台也往往是“形似而神散”。事实上,政府与社会资本合作模式下的特殊目的公司在某种意义上是地方政府融资平台的再造重生,继续延续着政府融资的历史使命。其次,近年来的土地财政现象因中央政府房地产高压调控政策已经明显有所收敛。但是,作为一种地方财政现象,会以一种优化方式继续存在,即以加快推进房地产税改革、完善地方税体系建设的方式发挥更大的积极作用。政府与社会资本合作以及政府投资引导基金等作为中央政府大力支持的地方投融资创新模式,虽然已经在全国大面积铺开,但是由于其规范模式在中国仍处于发展早期,各种流于形式的风险评估和变相违规举债融资带来了相当大的隐匿风险,地方财政的可持续性问题受到严重威胁,必须予以高度重视。

五、在定性分析的基础上,本书结合1996-2016的地方财政数据,采用Hamilton与Flavin(1986)、Trehan与Walsh(1988,1991)的财政可持续实证方法对中国地方政府财政可持续性进行了实证检验,结果认为,中国地方政府在过去一段时间内(1998-2016年)为推进区域工业化和城镇化所实施的以大规模债务融资为主要特征的扩张性财政政策,从长期看是不可持续的。

最后,本书通过借鉴地方政府债务管理模式、融资渠道选择以及地方政府债务风险预警体系建设的国际经验,从推进地方政府内源筹资改革、外源融资改革以及构建地方政府财政可持续评价体系三个方面对当前地方政府融资管理提出了完善对策,以期为我国地方财政的健康运行、区域经济发展、守住不发生区域性和系统性金融风险提供有价值建议。