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关于山东、福建的调研报告

发布日期:2016-08-09 点击次数: 字体:

内容提要

  当前中国经济新旧结构转换带来的结构性紧缩特征显著。种种迹象表明内外不确定性风险有扩大趋势,基于风险权衡和防范角度,报告给出以下重点政策建议:一是以预算改革倒逼政府改革,增强各类经济社会主体的发展预期;二是稳增长要注重改进投资效率来提升资本形成率;三是发挥财政在定向融资中的积极作用;四是推动地方建立资本预算以防止财政风险扩大;五是增强辖区财政责任以控制财政风险扩大。

 

 

  2015年上半年,在经济进入新常态的背景下,地方财政收支矛盾进一步凸显,为了真实掌握地方财政经济全貌并为下步改革提供有价值的决策咨询,2015年8月,刘尚希所长带领财政科学研究所调研组一行实地调研福建山东二省六县市,从微观到宏观、从地方到中央、从财政到经济社会发展,从不同角度进行剖析并给出针对性的政策建议。
 

一、企业、行业分化现象明显

  从调研情况看,企业、行业分化是一个显著特征。从行业看,软件信息、生物医药、高端装备制造等新兴产业发展迅速,钢铁、水泥、化工、机械等传统行业产能利用率低,以煤炭、石油为主的采掘业效益明显下滑,产业结构偏重的地区,如滕州和济宁等市受到的冲击较大。从企业看,拥有自主知识产权、加快技术改造、及时调整产品结构的企业逆势上扬,创新能力弱、适应市场慢的企业发展压力明显增大,有的面临被市场淘汰的境遇。
 

二、企业联保、互保普遍,区域性公共风险扩大

  企业之间循环担保、联保互保的担保链相当一部分是以某一家或几家龙头企业为核心,形成了上下游或关联企业担保链条。经济繁荣时它可以很好地实现风险分担和利益共享,但是其中也隐藏着大量交叉联保互保问题以及以此为名的骗贷行为。对于银行机构来说,联保互保涉及面广、处置难度较大。经济不景气时一旦资金链断裂,贷款企业和担保企业都面临破产风险,容易引发区域性公共风险和社会不稳定因素。
 

三、地方政府救市面临不确定性风险

  为了稳定经济和社会,地方政府出手救市,有常规和非常规做法,总的来说,地方政府的救市措施起到了一定的稳定区域经济和金融的作用。但也面临新的风险:一方面,经济趋缓下行,政府财力捉襟见肘,加大财政风险;另一方面,救市可能替代市场决策,产生僵尸企业,或者带来企业道德风险,导致政府逆向选择,可能滞延结构调整。如何把握好救市的度,在稳增长与调结构之间找到平衡点,是对地方政府能力的重大考验。
 

四、地方财政脆弱性凸显

  财政收支失衡的压力在不同层级政府间都有体现,但是程度不一,政府层级越低财政脆弱性越大。福建省自2012年以来,省本级财政相对较好,而同期市本级和县财政压力增大;山东省地方财政尤其市县政府承担了大量事权和支出责任,而财力则相对不足,最近一轮的体制调整旨在进行财力下移以缓解这种困境。地方财政脆弱性集中体现在债务风险上,经济景气时可以依靠土地等资产作抵押,债务偿还不是问题,当前土地出让收入急剧减少,而债券置换规模不足,使得债务风险急剧上升。
 

五、地方财税改革进展迟缓

  种种现实和体制机制问题使得新一轮财税改革受阻,具体体现在:

一是部门法之间的优先序没有明确定位,使得新《预算法》的权威性面临质疑。例如财政部门在新《预算法》的指引下,取消了各类重点支出的挂钩机制,但部门法譬如《教育法》对教育支出的考核仍然沿用挂钩机制,各级人大代表仍然依据该法来审核财政的教育支出。二是大配套取消,但小配套仍在。2014年中央在安排专项转移支付时,明确要求不得让地方政府承担配套资金。但只要上级出台政策,或明或暗的配套要求仍然不同程度存在着。三是地方对编制中期财政规划无所适从。中期规划让地方可以从长计议未来发展方向和重点,但现在重大改革和政策的顶层设计在中央,地方面临诸多不确定性。加上地方的认识和经验不足,如何编制中期财政规划,地方显得无所适从。
 

六、几点对策建议

  当前中国正处于新旧体制机制转换的胶着状态,要从风险权衡角度打破当前困境,给出下面五点建议。

(一)以预算改革倒逼政府改革

  预算改革推动政府职能转变是国际经验,下一步中国预算改革一是要避免好心办坏事,妨碍市场在结构调整中的决定性作用和企业的主体性作用。二是通过预算管理改革来分配风险是政府职责所在。三是通过预算改革来强化政府行为和政策的可预期性,降低不确定性。

(二)以提高资本形成率来实现长期增长目标

  近年来资本形成率与投资率之间的差距越来越大,这说明投资仅仅产生了短期需求的拉动作用,而对结构调整和供给创新的作用越来越弱。从世界来看,中国人均资本拥有量依然偏低。扩大投资,而若不能提高资本形成效率,无异于长期经济增长。

(三)运用好定向投融资的政策支持工具

  当前财政支持实体经济可以有所作为,通过设立股权投资引导基金、产业引导基金等市场化工具,让市场而非政府直接筛选符合条件的企业进行定向投融资支持,充分带动社会资本和各级财政资金投入。同时对投融资支持工具的或有负债风险进行全面评估,并将其纳入中期财政规划编制中,保障财政长期可持续性。

(四)推动地方加快建立资本预算

  为了防止财政风险扩散,提高地方债务资金的使用效率,推动地方建立资本预算十分必要,也很紧迫。必须要加快建立基础性的制度。在新《预算法》框架内,推动地方建立资本预算。

(五)加快建立地方辖区财政责任

  中国的财政分权无法照搬财政联邦主义思路,一级管一级,各负其责,自求平衡。因为各级政府之间的事权法定短期内做不到,即使做到了,也会与西方国家的政府事权法定不同。除了对本级财政负责,还应当对辖区内的横向财政平衡与纵向财政平衡负责。这样才能真正防范财政风险在上下级财政之间转移并导致扩散。

 

 

财政部财政科学研究所调研组

负责人:刘尚希

     执  笔:刘尚希  罗建钢  韩凤芹  

     王志刚  韩玲慧  程  瑜