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不能片面理解事业单位的“公益属性”

发布日期:2018-03-27 点击次数: 字体:

2018年第9期(总第587期)

中国财政科学研究院         二○一八年三月二十六日

刘尚希  韩凤芹

党的十九大报告明确提出“深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离”。最近发布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也进一步提出“ 区分情况实施公益类事业单位改革,面向社会提供公益服务的事业单位,理顺同主管部门的关系,逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制”。在全面深化改革过程中,事业单位改革事关科教文卫体等社会各个领域,是难啃的骨头。难啃的原因是一直没有对事业单位从政府与社会关系的范畴来做出清晰统一的定位,局限于政府与市场关系视角,从部门领域来各自定位,只是大致解决了“事业”与“产业”的方向区分,对于“事业”怎么办,模糊地归为政府责任,由此产生了不少认识误区。如果不澄清这些模糊认识,既会束缚事业单位发展,也会加大财政负担,公益服务的效率也会受损。

一、应澄清认识误区

事业单位改革进展缓慢,突出表现在对其公益属性的理解上有偏差,导致事业单位改革陷入“放乱收死”的困境之中

误区一:误读“强化公益属性”

强化公益属性是一个社会视角,从宏观管理来看,应指结果,而非过程;是指功能,而非要素。要求事业单位更好地提供公益服务,并以此为目标,而不应是对每个事业单位微观活动的限制。公益属性内涵着不以营利为目的,但并非不能有经营活动。筹集从事公益服务所需资金,可以是政府拨款、社会捐赠,还可以是经营收益。经营活动,只是事业单位的一个要素而已。将强化事业单位公益服务的功能,简单理解为禁止经营活动,政府宏观管理就会落入缘木求鱼的境地。

公益属性是事业单位存在的法理基础。事业单位存在的合理性就是基于公益服务的提供。公益属性区别于行政性、市场性,所以公益属性的功能需要与之匹配的组织来实现。承担行政职能或者从事生产经营活动追逐利润的单位,都应排除在公益事业单位体系外。不应只看其登记的单位性质,而应看其实质。只有提供公益服务为目标的单位,才属于公益类事业单位,不能混为一谈。科研院所、教育机构、医疗机构、文化机构等可以是事业,即社会化;也可以是产业,即市场化。这需要具体情况具体对待,不能一概而论,一刀切,不能一律都要求强化公益属性。应当是怎么有利于创新发展,就应当怎么干,不应死抱着时过境迁的条条框框。

误区二:坚持公益属性就不得从事经营活动。

从国际惯例看,各国虽对公益组织进行了一些限制,主要是禁止分配经营活动的盈利。其含义是:第一,公益组织是非营利的,并不是说公益组织不能从事经营活动,而是其所得盈利必须用于公益。第二,公益组织也可以盈利,但是它不能将利润在投资者及其成员之间进行分配,而是继续用于公益活动。第三,对公益组织的营利活动进行限制,主要是通过税收政策等进行间接限定,以此确保其公益性。也就是说,只要将所得收益用于公益事业且不与营利企业竞争,公益组织就可以从事与其目标相关或无关的经营活动或商业活动。第四,国外公益组织的收入来源是多元化的,包括政府资助、经营收入、捐赠收入等,而且经营收入是欧美国家的公益组织收入的最大来源,它包括服务收费、商业经营等多种形式。在美国、日本等国家,公益组织的经营收入来源日益增多。以美国非营利组织为例,其收入来源结构为经营收入约占52%,政府资助约占30%,剩余19%左右资金属于捐赠收入。

基于此,我们认为中国特色公益服务体系,应以实现社会公益为目标,以政府为主导,事业单位为主体,社会力量广泛参与,市场机制作用充分发挥,公共服务的提供主体不应局限于事业单位,更不能拘泥于完全由政府提供,应采取多主体、多样化服务的提供方式。在满足人民美好生活日益增长需要的今天,重塑公共服务微观基础,事业单位的改革至关重要。

误区三:事业单位不能收费养人。这其中的关键是收什么费,养什么人。事业单位没有用人自主权,甚至有“国家用人”而不是“单位用人”的提法。所谓国家用人,就是事业单位入门难,出门更难,用人基本没有正常的退出机制,所以宏观上就出现了“养人”现象,这是体制性问题。随着社会事业的发展,以及人员更替的需要,在编制内人员进、出都难的僵化管理体制下,事业单位的社会化招聘日渐增多,增大了选人用人的灵活性,有利于更好地发展社会事业,但这部分经费不在财政保障范围内,只能由事业单位自行解决。这样的收费养人是改革不到位的结果。行政机关不能靠收费养人,而事业单位应当区别对待。

    误区四:将分类管理理解成行政化管理的细化。从现有属性看,公益一类和二类的区别只是财政保障程度的区分,而没有从整体的角度,从体制机制上理顺并确定政府与不同类型事业单位的关系。如公益二类在财政部分保障的条件下,如何更好地提供公益服务?作为独立的事业法人,与其他类型事业单位有哪些权利和义务上的差异?与政府的关系有何不同?应实行什么样的管理体制?诸如此类,都应当明确,不宜一锅煮。事业单位的分类改革还需要进一步深化、细化、科学化。大而化之的分类,将滞延整个事业单位改革。

二、应正视事业单位的现实基础

长期以来,对事业单位的财政管理有三种类型:全额拨款、差额补助、自收自支。全额拨款的事业单位仅限于参照公务员管理事业单位。绝大多数都是差额拨款和自收自支。所以,目前公益事业单位普遍需要依靠事业经营收入以及国有资产经营收益来保证职工收入和正常运转,即便是中小学、公共卫生机构等也有类似情况。在财政上保障不了,而在管理上又愿意放手,视同行政机关,但在薪酬制度等待遇上则又另搞一套,发展定位模糊,致使事业单位没有方向感,内生动力严重不足。事业单位内部治理结构缺失,照搬行政机关做法,实际上处于原子化状态。

当前财政对事业单位的预算保障包括两部分:一是人员经费。财政拨款的核定依据基本上是按人员数量和人员岗位结构及其对应的工资标准,并要求事业单位据此分配个人基本工资,绩效工资体现不充分,甚至在科研院所等单位还完全没有体现绩效。二是公用经费和项目经费。人员经费低保障或保障不足,而项目经费相对较多,但二者不能调剂。以科研院所为例,其研究人员的收入水平偏低,基本上是行政机构的60-70%,更是远远低于社会收入水平。随着研究任务不断增加,做各种事的钱越来越多,但是人员薪酬待遇上不去,出现“有钱干活没钱吃饭”的窘境,无法调动广大科研人员的积极性,导致人才大量浪费、流失。这都是事业单位长期沿袭计划体制导致的结果。

深化事业单位改革,明确其公益属性,必须赋予事业单位独立法人地位,赋予其应有的自主权,完善内部自治理结构,激发其内生动力,解放人才的创造力。对事业单位的经营活动不能简单化禁止,尤其在产学研需要深度融合的条件下,更不能以规范为名限制事业单位的微观活动。宏观管住,微观放活,要做到这一点,唯有管理体制重塑。

三、厘清政府与事业单位关系,深化事业单位改革

党的十九大报告明确提出“深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离”。这至少要搞清楚以下三个问题:

第一,改革什么。深化事业单位改革是政府面临的重要任务,也是下一步的工作重点。与其它改革相比,事业单位改革是滞后的,滞后的原因是事业单位的功能定位和发展方向不清,计划经济时代形成的政事一体、事企一体、管办一体”的事业单位管理体制还没有从根本上被打破2011年的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》下发后,公益类事业单位虽然被分为公益一类和公益二类,但两类单位除了在财务方面灵活性有所不同外,政府与两类事业单位的关系没有发生实质变化,仍是同质化单一化的等级化行政关系。应该说,公益类事业单位改革仍没破题,体制机制创新没有实质进展。

第二,改革目标是什么。按事业单位分类改革方案,全国126万个事业单位中,大约只有10%转为企业,划入行政类事业单位的不到5%,85%的仍然是公益类事业单位,它们继续留在事业单位序列,突出强化了事业单位的公益属性。公益性服务是相对行政性和市场性而言的,因此,提供公益性服务的机构应区别于行政机构,更应区别于企业。改革的目标应在坚持公益性的前提下,即围绕公益性组织的特性来确定事业单位与政府、市场和社会的关系。

第三,怎么改。党的十九大提出了政事分开、事企分开、管办分离的原则,“政事分开、事企分开”就是事业单位在职责定位、机构设置、编制管理、运行方式等方面要与政府机关、企业组织区分开来,体现公益性组织的特点和要求。将事业单位纳入政府与社会关系的范畴,通过社会化改革,让其成为独立的社会主体(少部分通过市场化改革,可进入市场,成为市场主体),而不是基于公益属性把它和行政部门绑在一起。

要实现事业单位的独立法人地位,关键点就在于政事分开、管办分离。但这决不是甩包袱,而是通过“三去”,即去行政化(从政府体系中剥离出来)、去编制化(破除身份歧视)、去预算化(从“预算单位”转变为“补助单位”),重塑我国事业单位管理体制,重构社会微观基础。

(作者单位:中国财政科学研究院)