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完善增减挂钩资金使用管理政策,支持 “宅基地三权分置”的跨行政区域 远郊异地集中居住的乡村振兴 ——基于上海市的调研[ 本调研

发布日期:2018-03-23 点击次数: 字体:

2018年第8期(总第586期)

中国财政科学研究         年三月二十三

编者按:《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年中共中央1号文件)指出深入推进乡村振兴战略,提出重塑城乡关系,走城乡融合发展之路;探索宅基地“三权分置”。中共中央办公厅和国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》提出:城乡建设用地增减挂钩所获土地增值收益和村庄整治增加耕地获得的占补平衡指标收益,按相关规定用于支持农业农村发展和改善农民生活条件。《上海市城市总体规划(2017-2035年)》指出要加大分散和环境差的农村居民点的集中居住力度。资金管理政策对利用增减挂钩实现集中居住有很大的影响。增减挂钩要求地类平衡的同时,还要求资金平衡。上海市探索利用增减挂钩机制,推进跨行政区域农民异地集中居住,从根本上解决城乡发展一体化短板,形成适应城市郊区乡村振兴的一种模式。上海财经大学、中国财政科学研究院和上海师范大学的专家进行了调研,以上海市为例分析利用增减挂钩机制实现集中居住中资金利用和管理方面存在的问题,提出政策建议。供领导决策参考。

内容摘要:1)上海积极探索农民集中居住并形成了五种模式,形成典型的基于“宅基地三权分置”的跨行政区域远郊异地集中居住的乡村振兴模式。(2)该模式利用增减挂钩机制,借助宅基地三权分置,实现在国有土地上的异地集中居住。(3)该模式存在财政补贴和政策制约其有效发挥作用的问题:农民积极性有待提高,乡镇财力不足,远郊区乡镇资金很难自求平衡,货币安置和股权安置方式吸引力不足,资金使用范围过于狭窄。(4)建议是:加大市区两级出让金返还乡镇的力度,建立集中居住过程中节余建设用地指标的收益返还原乡镇机制,允许出让金收益用于解决集中居住的劳动力的异地就业和增加收益的项目以及后续集中居住项目,适度限制农民拥有住房的套数并提升货币安置和股权安置的吸引力。

十九大报告和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出深入推进乡村振兴战略,必须重塑城乡关系,走城乡融合发展之路。大城市的郊区如何实现乡村振兴,上海市探索形成的跨行政区域远郊异地集中居住的乡村振兴模式值得借鉴。推进跨行政区域农民异地集中居住,是从根本上解决城乡发展一体化短板的重要举措。


一、上海积极探索农民集中居住并形成了跨行政区域
远郊异地集中居住的乡村振兴模式

(一)上海农民集中居住的跨行政区域远郊异地集中特点明显。1)农民向城镇集中是主流,且量大面广。(2)跨行政区域现象明显。大部分是跨村的,也有的跨镇甚至跨区的。(3)在国有土地上安置集中居住的农民比在原集体土地和中心村安置有明显的优势。(4)远郊本镇范围集中居住,需要借助跨镇配置部分节余建设用地指标才能实现资金平衡。(5)远郊区集中居住的需求旺盛,是乡村振兴的重要抓手。探索促进跨行政区域远郊异地集中居住实现乡村振兴战略的财政政策非常重要。

(二)上海远郊已经形成了跨行政区域异地集中居住的乡村振兴模式。上海的集中居住已有五种模式:第一种模式是在原集体村庄范围新建宅基地。第二种模式是建立跨自然村甚至行政村的中心村。第三种模式是动迁安置。第四种模式是农民向所在镇的镇政府所在地等国有土地上集中的以房按房模式,比较典型的是上海嘉定江桥模式。第五种是第四种模式的变种,即以有效宅基地面积换房,且在保障一套最多两套(按面积算)基本居住用房以实物安置的基础上,多余的用货币安置或股权安置;货币安置或股权安置以成本价折算。

二、上海市积极探索利用增减挂钩政策实现跨行政区域
农民异地集中居住的乡村振兴的财政支持政策

(一)远郊农民异地集中居住乡村振兴模式下的财政支持政策的形成。上海基于《关于城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)颁布了《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》(沪府办发〔2010〕1 号),在试点的基础上又推出《上海市人民政府办公厅转发市农委关于进一步完善本市农民宅基地置换政策意见的通知》(沪府办〔2014〕12号),并于2016年进一步完善出台《上海市人民政府关于促进本市农民向城镇集中居住的若干意见》(沪府〔2016〕39号)。可以讲2014年的文件主要是针对第四种模式的;2016年的文件鼓励第五种模式。

(二)远郊农民异地集中居住乡村振兴模式下的财政政策创新。1)探索了支持乡村振兴的农民异地集中居住的宅基地三权分置之路。承认农民对原集体土地的所有权不变;有且只有集体的农民有资格享有农村宅基地的资格;农民已经取得宅基地的资格,或作为集体成员虽然没有取得但被承认的资格,在集中居住的多种安置中拥有相同的权利;(2)通过财政手段,以货币或股权形式探索了实物安置外的资格权的实现形式;(3)探索了市区两级财政通过转移支付支持利用增减挂钩实现远郊农民异地集中居住的机制;(4)初步探索了财政支持跨行政区域增减挂钩的利益协调机制。(5)探索了集体农村宅基地与国有建设用地商品房用地的衔接机制。

(三)远郊农民异地集中居住乡村振兴模式财政政策存在的问题。1)因补偿标准低使农民和村集体对集中居住方式的积极性不高。(2)因财政压力大等乡镇级政府的积极性有待提高。(3)货币安置及股权安置推行难度大。(4)远郊区乡镇范围内已经难以实现增减挂钩的资金平衡,需要跨区域配置集中居住节余建设用地指标以平衡资金缺口,需要跨区域安置才能有能力保障农民的就业和农民的利益。(5)与实物安置相比货币安置和股权安置存在比较劣势。

三、完善跨行政区域农民异地集中居住的增减挂钩
资金使用管理和配套机制

(一)通过加大市、区财政补贴提高乡镇级政府组织跨行政区域农民异地集中居住的能力。1)实行差异化的市级户均补偿标准,奉贤金山崇明从20万元/户提高到30万元/户,其他远郊区从12万元/户提高到15万元/户,近郊的不变甚至减少。(2)将市级出让金返还计算的基数从400万元提高到600万元;出让金返还比例从约10%提高到15%。(3)扩大区级返还的项目范围。(4)区级出让金返还给乡镇的比例再提高10-20%。(5)真正实施“拆三还一”的类集建区政策。将“拆三还一”的类集建区权利给镇,如果能够落实就落实,如果落实不了,以指标的形式由区或市收购。(6)建立宅基地集中居住项目剩余指标的优先使用制度,及时变现指标,增强乡镇财政即时支付能力。(7)建立农民集中居住剩余建设用地指标跨行政区域优先流转的机制和利益返还原来乡镇的机制。(8)建立宅基地集中居住政府考核机制,促进基层政府的工作。简化审批环节,缩短项目周期;市、区启动资金及早到位,且适当提高启动资金占市、区总共支付给乡镇的资金的比例,以此减少财务成本。

(二)将跨行政区域农民异地集中居住节约的建设用地指标,用于支持农民在集中居住区域甚至更好的区位开办实业。将跨行政区域农民异地集中居住过程中节约下来的建设用地指标,以异地置换或入股等形式,在工业园区中给予集体使用工业用地的机会,或使其拥有可出租的标准厂房进行出租;或在集中居住区,允许农民集体拥有租赁性住房进行经营;提高居住小区商业配套用房的比例,如提高到20%;或除此外,给乡镇和村10%的指标使其在商业中心或工业中心建设配套物业,增强乡镇和村的相应支付能力(这一部分钱专款专用)。

(三)允许服务于居民点集中居住的增减挂钩项目的剩余资金合理用到后续的集中居住项目中。按照增减挂钩项目两平衡的原则,即要求地类平衡的同时还要实现资金平衡。上海市的宅基地集中居住基本上都在集中建设区,为了实现建设规划统一、基础设施配套和建设安置的及时性,这些区域已经由政府早期进行了投资。如果这样进行分析,经常会出现资金的盈余。完善相关政策,允许剩余资金用于相关地块,以改善安置居民居住和生产生活水平,也为后续的居民点集中铺垫好的道路。

(四)积极探索跨行政区域农民异地集中居住的节余建设用地指标转出区域与使用指标区域的利益联动机制。利用节余的建设用地指标,在农民集中居住区形成实业,或在更高效益的配置区域形成实业,并建立节余建设用地指标的利益团体与使用指标利益团体的利益联动机制。通过税收优惠等搭建平台鼓励企业使用农民集中居住造成的流动的农民。

(五)综合考虑三种安置方式的收益和风险合理确定货币安置和股权安置的价格。1)以实物安置为基础参照,在确定货币安置或股权安置补偿标准时,还要考虑到未来增值潜力可能带来的差异。(2)考虑到货币补偿和股权补偿所得资金的经营风险。货币安置或股权安置的房价,在实物安置基础上上浮10%-20%。(3)培育股权投资产业及营造良好的持股环境。对农民股权投资的产业,要建立收益确保机制、风险监管机制和合理的利益分配机制。政府建立最低收益保障机制,提升农民对股权投资的信心。

(六)建立激励农民选择货币安置和股权安置方式的配套制度。1)尽快修订《上海市农村村民住房建设管理办法》,从政策层面严格控制自建房流程,尽量减少自建房面积,进一步缩小未来安置体量。根据撤并、保留、保护的分类,要有严格的措施。(2)市级出台相应政策,稳控商品房价格,加大多元安置宣传力度,从而推动货币安置和股权安置等方式的比例。(3)打通商品房和宅基地的登记,将宅基地作为套数限制的基础之一。拥有宅基地就最多只能再拥有1套商品房(小的可以两套)。(4)为鼓励农民集中居住工作,给农民一个缓冲期,允许集中居住用房有5年的过渡期,但最多也不能超过3套(或给予面积的限定)。

 

 

国家社科基金项目《经济发达地区建设用地管理模式从增量化

向减量化转轨机理及政策研究》课题组

课题执笔:王克强  王宏利  刘红梅

课题总纂:王宏利

 

 

 

(作者单位:王克强  上海财经大学

王宏利  中国财政科学研究院

刘红梅  上海师范大学)