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王志刚|地方政府债务治理进入新阶段

发布日期:2018-04-21 作者:王志刚 点击次数: 字体:

  防范和化解地方政府债务风险取决于政府债务治理能力,提高政府债务治理能力的关键是要将债务风险真正关进制度的笼子,财政作为主管部门责无旁贷。为此,财政部日前印发《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号,以下简称“34号文”),这一文件是已有政府债务管理改革的延伸,是财政部门落实中央防范与化解重大经济风险的有力举措。可以说,此次制度集中了以前相关制度的要点,而且有一些新的亮点。

  以有效的债务问责机制来推动形成新的政绩观

  财政改革离不开正确的政绩观指引,中国以往的政绩观过度关注于经济增长数量目标,一些地方不切实际地举债搞建设以拉动经济增长,粗放式的经济发展方式,短期虽然取得了一些效果,但也背负了沉重的长期债务负担。2017年,全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任。十九大以来,中央提出了中国经济高质量发展的战略目标,2017年底的中央经济工作会议明确提出,“加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核”,其中的政绩考核是关键;要强化方政府债务管理,关键是要把债务管理纳入这一考核或问责体系,从根子上改变地方政府行为方式,有助于形成新的政绩观。新政绩观更加强调发展的质量、增长的可持续性,因此,未来对地方政府债务的严格问责将会是大概率事件。

  债务使用和偿还能力相匹配是基本原则

  地方政府保持适当的债务规模无可厚非,但一定要结合本地的实际情况尤其是债务偿还能力水平来合理举债。如果有偿还能力,完全可以按照规范的发行债券方式来举债,否则,会错失一些发展机遇。如果不切实际地过度举债或变相举债,导致直接债务或隐性债务增大,最后带来的是本地债务风险的集聚甚至是公共危机的爆发。34号文有三处强调了这一基本原则。一是“地方政府举债要与偿还能力相匹配,是必须遵循的经济规律”;二是“合理确定分地区地方政府债务限额”“实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配”;三是“发挥地方政府财政重整计划作用”“督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。”

  这一基本原则在专项债券上也有体现,34号文指出,“在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上,加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配,以及债券期限与项目期限相匹配。”

  债务存量债券置换和增量限额管理双轮驱动防风险

  地方政府债务治理包括存量债务债券置换和增量限额管理两个方面,这两方面同时推进会有助于减少政府杠杆率的扩大趋势,有利于扩大财政政策调控空间。一是债券置换进展顺利。据财政部统计,截至2017年年底,累计置换存量政府债务10.9万亿元,地方政府债券余额14.74万亿元,占地方政府债务余额近90%,累计为地方政府节约利息支出约1.2万亿元。地方政府债务存量的债券置换有效地缓解了地方政府的流动性风险,拓展了地方政府的财政空间;同时地方政府债券作为较高信用等级资产进入商业银行,这有效降低了金融系统性风险。二是地方政府债务限额管理不断加强,有效遏制了债务增长势头。2017年,全国地方政府债务限额为188174.3亿元。其中,一般债务限额115489.22亿元,专项债务限额72685.08亿元。截至2017年12月末,全国地方政府债务余额164706亿元,控制在全国人大批准的限额之内,占到限额的87.5%。其中,一般债务103322亿元,专项债务61384亿元,分别为限额的89.5%、84.5%。

  债务使用更加强调绩效,公益性和生产性是中国政府债务两大基本特征

  政府债务取之于民,更要用之于民,否则,可能会带来一系列的经济或公共风险。34号文规定要建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理,加强债务资金使用和对应项目实施情况监控,引导各地按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金,地方政府债务资金只能用于公益性资本支出,不得用于经常性开支,要优先保障在建工程项目建设,提高债务资金使用绩效。无疑,这些管理机制建设会有助于债务资金使用的微观效率。同时,我们还要看到中国政府债务具有公益性、生产性两大特征,这有别于国外一些发达国家,其债务多为消费性支出,而且助长了过度消费的行为。公益性是政府债务使用的内在要求,34号文指出“严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定,地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应”;资本支出最突出体现为生产性,债务资金推动了全社会公共资本形成,这有利于提高生产率和长期经济增长,无疑也会为未来债务偿还提供平滑的税收支持,从这一意义上讲,可以实现财政的可持续发展。

  地方专项债券市场空间广泛,对地方金融业务能力提出挑战

  专项债券具有自求平衡的优势,34号文首次提出推进地方政府专项债券管理改革,未来地方政府债券中专项债券将会迎来较大的发展机遇,同时,也为地方政府债券管理能力提出挑战。34号文要求实现“债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配,以及债券期限与项目期限相匹配”,这就需要地方科学测算债券资金安排进度和项目产生的预期收益现金流的一致性。

  在已有的土地储备和政府收费公路专项债券外,34号文要求优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目,积极探索试点发行项目收益专项债券。这些项目以前也有通过PPP模式来进行,如果根据这一文件要求,部分公共资产证券化会加快,但是对地方政府的金融业务知识会有较高的要求,需要认真研究分析哪些具有稳定现金流的项目可以进行专项债券发行。不同地区地方政府人员的金融专业能力有别,因此,可能会出现专项债券发行的区域分化特点。

  债券发行市场化是趋势,市场约束和预算约束可以实现对地方举债行为的双重约束

  我国地方政府债券发行经历了中央代发代还、地方自发代还、地方自发自还三个阶段。和一些发达国家相比,我国地方政府债券市场化程度还有待进一步提高。34号文也多次强调债券发行的市场化机制,未来地方政府债券定价市场化将会是一个绕不过去的改革,如果可以实现完全的市场化发行,这将会实现对地方政府举债的资本市场约束、预算约束的双重约束,将会大大提升债务资金的使用效果,同时,为广大投资者提供丰富的投资工具。

  近年来财政部门在国债发行的市场化上已经做了大量工作,相比之下,地方政府债券发行的市场化还有一些基础性工作要做:

  一是培养具有一定规模的地方政府信用评级机构。第三方的政府信用评级机构可以利用各种公开的经济、财政收支、债务、资产等信息数据来系统评估。目前,国内还没有一定规模的政府信用评级机构来相互竞争,而且已有的评级机构对不同地区的政府债券评级同质性现象明显。

  二是债券相关信息披露。2015年,财政部明确出台了相关的一般政府债券和专项政府债券管理办法,对相关的信息披露做了要求,但在现实中,一些地方仍然无法完全做到披露详细信息。此次文件同样就此做了要求,“完善地方政府债券信息披露机制,发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息;发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息,发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息,以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。”要做好这些信息公开,不仅仅要求有完备的政府综合财务报告制度,还要有高质量的专业审计会计咨询机构做技术支持。

  三是债券定价机制市场化。与地方政府债务风险相匹配的市场化定价体系集中体现在债券发行收益率曲线上。目前,国债发行收益率曲线基本形成,而地方债收益率曲线还处在完善阶段。目前地方债券发行主体为省级政府,而使用方是市县政府,无法提供和债务风险相匹配的资金价格。未来能否扩大发行主体到省以下政府,让资金使用风险能够通过政府信用评级等传导到资金价格上,还有待进一步的改革举措。因为这最终有利于真正实现债券价格的市场化,可以提高资金的使用效率。

  (作者系中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任)