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深化增值税改革 助力高质量发展

发布日期:2018-04-18 作者:傅志华 点击次数: 字体:

  3月28日,国务院常务会议确定了深化增值税改革的具体措施,继续发放减税“大礼包”。这是继营改增之后增值税制度的又一重大优化调整,具有多重积极效应。不仅能够降低市场主体税负,激发企业活力和创造力,而且有助于解决制约经济社会发展的深层矛盾,对于建设现代化经济体系、提升国家治理能力将产生重要影响,为高质量发展增加推动力。

  建设现代化经济体系、提升国家治理能力的重要举措

  增值税是我国的第一大税种,2017年国内增值税收入占全部税收收入的比重已达39%。增值税改革是我国税收制度的重大优化和调整,可谓“牵一发而动全身”,对经济社会的影响是整体性、全局性的,事关现代化经济体系的建设和国家治理能力的提升,将对我国推进高质量发展产生深远影响。

  “建设现代化经济体系”是党的十九大在新历史方位和新的社会主要矛盾下,作出的一项重要经济战略部署,也是推动高质量发展的内在要求。同时,党的十九大还指出“建设现代化经济体系,必须把发展经济的着力点放在实体经济上”。深化增值税改革,正是我国加快建设现代化经济体系的主动之举,是在财税领域贯彻落实党的十九大精神的具体体现。

  增值税改革对于建设现代化经济体系的促进作用,主要表现在两个方面:一方面,降低了实体企业特别是制造业的税负,有利于推动企业科技创新,优化运营模式,助力“中国制造”向“中国创造”转型。据测算,仅营改增一项改革,2012年至2017年底,已累计减税2.1万亿元,无论是改征增值税行业,还是制造业等原增值税行业都实现了税负下降。此次深化增值税改革,具有更强的指向性,即将制造业作为政策发力点,并与我国当前的新旧动能转换、高质量发展和实现制造业强国等目标和战略紧密结合。据测算,此次增值税改革的各项措施全年减税超过4000亿元。若营改增试点2018年基本维持上年度减税规模9000亿元,两项改革措施叠加,全年减税约1.3万亿元,相当于2017年国内增值税收入5.6万亿元的23%。可以说,增值税改革带来的减税和激励效应,对于推动高质量发展、增强经济韧性、促进新旧动能转换和产业结构升级,立下了“汗马功劳”。

  另一方面,增值税改革消除了制约市场发挥资源配置决定性作用的税制障碍。增值税一直被认为是最为“中性”的税种,对资源配置的扭曲效应较小。

  它虽然是在生产和消费的各个环节征收,但通过抵扣机制,能够仅对流转额中的增值部分课税,从而有效避免了重复征税,实现税收中性。1994年税制改革时,由于当时面临征管技术难题、重复征税问题并不突出等原因,我国暂时保留了营业税,在流转环节并行征收增值税和营业税,但随着以服务业为主体的第三产业发展,重复征税等问题日益凸显,这对服务业和制造业的发展都形成了制约和束缚,因此,我国适时推行了增值税转型、营改增、税率减并等改革措施,提升了税制中性化的程度,降低了税制对市场产生的扭曲性影响,使整个税制更加适应经济社会发展的需要。这样更加有利于市场更好地发挥其资源配置作用,促进制造业主辅分离和生产性服务专业化、精细化发展,推动工业和服务业转型升级和结构优化,为打造中国经济升级版增添内生动力。

  同时,深化增值税改革有助于提升我国治理能力,进而推动高质量发展。从表面上看,深化增值税改革是为了降低企业税负,但实际上体现了政府与企业、居民分配关系的优化调整,体现了“以人为本”的发展理念,这是在新时期解决制约经济社会发展深层矛盾的必然之举。除了涉及财政体制、税收征管制度外,增值税改革还将对经济、社会、生态等方面产生程度不一的衍生性影响。例如,在社会层面,降低了中小微企业的税负,不仅有利于稳定和扩大就业,而且有助于提升就业质量,并对城镇化与产业的融合发展起到促进和支撑效应。特别是针对部分企业反映减税效果不明显、企业获得感不强的问题,这次下调增值税税率,加大“让利”幅度,有利于优化经济社会诸多关系,推动社会有序运转。无论是在市场治理层面,让市场更好地发挥资源配置决定性作用,还是在政府治理、社会治理和生态文明治理等其他层面,增值税改革都产生了诸多积极效应,有助于提升我国的治理能力。

  统筹全局、积极稳妥,进一步深化增值税改革

  今年的政府工作报告中提出,“改革完善增值税,按照三档并两档方向调整税率水平,重点降低制造业、交通运输等行业税率,提高小规模纳税人年销售额标准”。然而,此次增值税改革只是下调了增值税税率,并没有按照三档并两档方向一步调整到位,仍保留了16%、10%和6%三档税率。为何出现这种情况?

  这种安排恰恰体现了我国在增值税改革中一直遵循的“统筹全局、积极稳妥”的思路和改革路径。无论是增值税转型,还是营改增试点改革,基本上都是采取这种渐进式的改革路径。这样可以对税制的实施情况进行不断的检验和反思,便于根据实际情况及时调整,提高税制的科学性,减少和避免税制改革对经济社会发展的不利影响,降低改革的成本和风险。也正是按照这一路径,才能在制度转换难度极大、涉及关系十分复杂的情形下,保证了增值税各项改革的顺利推进,并使改革的成本最小化。此次增值税改革为下一步的改革打下了基础,今后要按照三档并两档的方向,通过优化税率设置、健全抵扣链条等措施进一步深化改革,并结合改革情况,推进增值税立法,最终建立现代增值税制度。

  一是简并税率结构。1994年增值税改革确立了17%和13%两档税率。营改增试点后,为确保新旧税制平稳转换,新增了11%和6%两档低税率。2017年7月1日取消13%税率后,税率减至17%、11%和6%三档。由于各档税率之间的级差较大,特别是最高档税率和最低档税率相差11个百分点,如果将三档税率直接简并为两档,税率调整的幅度也较大,不仅会使部分税率上调行业大幅增税,而且还可能使部分税率下调行业会大幅减税,甚至可能出现增值税留抵过大、无税可交等问题,从而对行业承受能力和财政收支平衡带来较大压力。因此,本着积极稳妥的原则,此次增值税改革只是下调了税率,没有减并税率结构。今后将会按照既定的改革思路,进一步优化、减并税率结构。

  二是完善制度设计,落实留抵退税政策。虽然此次改革确定了对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还,但在具体执行过程中还存在诸多困难,甚至可能引发“骗税”等一些风险。为此,需要完善相关制度设计,规范操作流程,强化监督,并加强中央与地方协调,使留抵退税政策落到实处、达到预期目的。待这一政策运行一段时间后,评估政策实施效果,针对存在的问题,完善相关措施。同时,根据我国的实际状况和政策效果,综合评估各方影响,兼顾征纳双方的客观现实,研究将这一政策推广到其他行业的必要性和可行性,使税制运行更为合理、有效。

  三是健全抵扣链条,增强增值税制度的科学性。尽管营改增之后,打通了增值税抵扣链条,但由于行业业务类型复杂、繁多,在一些行业中仍存在抵扣链条不完整和相关制度不明确等问题,出现了抵扣不完全情况,不仅制约了增值税“中性”特点的发挥,而且还影响了减税效果和企业获得感。为此,需要完善相关制度设计,健全抵扣链条,使相关政策有效衔接,增强增值税制度的科学性。同时,进一步明确政策规定,细化操作规范,消除政策模糊以及执行不统一的问题。

  四是加快立法,建立现代增值税制度。全面落实税收法定原则,加快税收立法,是我国今后财税改革的一项重要任务。增值税作为我国第一大税种,其立法任务尤为迫切。为此,需要与财政体制、地方税体系建设等财税改革相配合,优化增值税收入分享机制,进一步完善相关具体制度设计,建立与我国经济社会发展相适应的现代增值税制度。在此基础上,加快立法进程,将条例上升为法律。  

(作者系中国财政科学研究院副院长)