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【两会解读】文宗瑜 谭静:落实国有资产报告制度,给老百姓一个明白账

发布日期:2018-03-21 作者:文宗瑜 谭静 点击次数: 字体:

    中共十八届三中全会提出,要加强人大国有资产监督职能。2018年1月14日,《建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度》(中发[2017]33号)正式发布,开启了人大监督国有资产的新征程,也充分体现了以人民为中心的发展理念。今年“两会”政府工作报告明确提出落实国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度(以下简称“国有资产报告制度”)。向全国人大常委会报告国有资产管理情况既是国务院的一项重要工作,也是全国人大常委会依法履行监督职责的重要手段,更为关键的是要给作为国有资产终极所有权人的广大老百姓一个明白账、一个实家底。    

   一、国有资产报告制度的理论基础和法理依据

    国有资产的财产所有权归国家所有,即全民所有。根据我国宪法和相关法律,国务院代表国家行使国有资产所有权,国务院和地方各级政府依法履行国有资产出资人职责。全民对国有资产财产所有权的行使更多体现为间接行使。我国《宪法》规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。换言之,全民可以按照相关法律法规和程序选举人民代表大会代表,通过各级人民代表大会行使国有资产的所有权。全民通过各级人民代表大会行使所有权主要是通过各级人大及其常委会履行法定职权(立法权和监督权)来实现。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关是人民代表大会履行权力的最高机构,也是全民行使国有资产所有权的最高机构。国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况能既能体现国有资产的全民所有又能落实对财产所有权的保护。

    从法理上看,国有资产的财产所有权与实行国有资产管理及运营的国有资本出资权可以相互分离。

    一方面,全国人大其常委会通过立法明确国务院代表国家行使国有资产所有权,中央本级政府和地方各级政府代表国家行使国有资产出资权。因此,国务院既是代表国家行使国有资产所有权的主体,同时也是代表国家行使国有资产出资权,履行出资人职责的主体。但是,全国人大及其常委会和国务院在国有资产管理的问题上不是授权关系,而是基于维护和实现全体人民对国有资产的所有权而进行的既有合理分工又相互协调的关系。

    另一方面,国务院作为最高国家行政机关代表国家行使国有资产所有权要受作为最高国家权力机关及其常设机构(即全国人大及其常委会)的监督。同时,国务院作为中央本级政府代表国家行使国有资产出资权也要受到同级人大及其常委会(即全国人大及其常委会)的监督,即“双职权双监督”。两类监督根据国务院行使职权的不同而各有侧重。现行体制下,地方各级政府代表国家行使国有资产出资权应受同级地方人大及其常委会的监督。全国人大不干涉地方人大国有资产监督职能的具体实施,但可以依托国务院实现对地方国有资产宏观层面的监督和重大事项的审议。

    二、 国有资产报告的制度化具有重大意义

    我国规模庞大的国有资产的运营及管理,涉及到社会主义基本经济制度的巩固,关联着国家治理体系和治理能力现代化,影响着社会主义经济体制的完善,必须加强国有资产监督。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度,是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署,是党和国家加强国有资产管理和治理的重要基础工作,符合宪法和法律有关规定,符合人民群众期待,意义重大而深远。

    1.体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一

    人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度,加强全国人大及其常委会对国有资产的监督,是推动人民代表大会制度与时俱进,坚持和完善人民代表大会制度,发挥其根本政治制度作用的重要体现,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要体现。

     2.履行了宪法和法律赋予全国人大及其常委会的监督权

    全国人大及其常委会对国务院的监督权是宪法和法律赋予的重要职权,天然包含着对国务院行使国有资产所有权和国有资产出资权的监督。国务院依法代表国家行使国有资产所有权和行使中央本级国有资产出资权都属于国务院的职能活动,依据宪法和相关法律法规都必须接受全国人大大及其常委会的监督。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度,对于增加国有资产管理公开透明度、提升国有资产管理公信力具有重大意义。只有国有资产报告的制度化,才能确保国务院更好地行使国有资产所有权和中央本级国有资产出资权,才能更好的管好人民共同财富,才能保障人大国有资产监督职能的切实履行。

    3.巩固和发展了以公有制为主体的社会主义基本经济制度

    国有资产是公有制经济的重要基础和保障。建立国有资产报告制度,强化人大监督,对于巩固和发展以公有制为主体的社会主义基本经济制度具有重大意义。一方面,全国人大及其常委会独立于国务院之外,强化其对国有资产的监督,可以显著提高对国务院行使国有资产所有权和出资权情况的监督实效,有利于国有资产的保值增值,防止国有资产流失。另一方面,全国人大及其常委会作为最高国家权力机关和全民行使国有资产所有权的机构,强化对国有资产的监督,处理好所有权人、政府、市场之间的关系,有利于解决目前我国国有资产管理中存在的政企不分、政资不分、资企部分和监管越位缺位错位等问题,优化国有资本布局,提高国有资本配置效率和运营质量。

  具体而言,推动国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的实施,可以为国家资负债表或政府资产负债表的科学编制打下坚实基础,为政府支出缺口的弥补提供测算依据,为现代化经济体系的建设创造更好的基础和支持条件。

    三、以国有资本价值及其变化为重点推动国有资产报告制度的实施

    近年来,在党中央集中统一领导下,国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况工作取得了积极进展。但也要看到,这项工作程序不够规范,内容覆盖不够完整,人大国有资产监督职能发挥还不够充分。通过国有资产报告的制度化可以让全国人大常委会监督的覆盖范围更广、机制更规范化、实效性也更强。下一步关键是如何在既有工作基础上,建立并完善以国有资本价值及其变化为重点的、全覆盖的国有资产报告制度,并最终实现国有资产报告制度与全国人大及其常委会审查批准政府预算、备案政府综合财务报告的结合。

    1.国有资产报告不是对四大类资产的简单加总

    长期以来,学术界和实务界把国有资产按用途功能兼管理主体划分为经营性国有资产、行政事业性国有资产、金融性国有资产和资源性国有资产四大类。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度虽然强调报告要实现全覆盖,即所有国有资产全部纳入报告范围。但是,从全国人大及其常委会履行国有资产监督职能的视角看,国有资产报告要有更高站位和更宏大视角,而不是四大类资产的简单加总,要重点反映国有资产的总体价值状况和在重点领域的运营情况。如果按照既有划分简单加总后向全国人大报告或向全国人大常委会备案,往往会出现重复计算、漏算、流动性错配等问题,可能会事倍功半、误导决策、弱化监督。应当以资产的形成渠道和价值波动为主线区分资产的静动两态而分类施策。国有资产报告制度的实施是一个逐步完善的过程,实施初期可以重点反映以财政支付对价形成的各类资产的价值及其变化,对于宪法法律直接规定或为司法机关或其他机关依据相关法律判定形成的资产,例如资源性国有资产。由于这类资产的形态相对稳定,交易市场不完备,国有资产报告制度实施初期可以不用每年清查评估报告价值量。随着这类资产交易市场的不断完善和国有资产资本化率的不断提高,逐步推动并实现全口径国有资产价值量的逐年动态报告。需要强调的是,统一的国有资产报告制度的建立和实施并非是对既有国有资产管理体制的打破和重构,而是对国有资产管理和监督的强化。

     2.国有资产报告要对国有资产资本化率与国有资本价值进行定量分析

     国有资产在中国经济社会转型发展过程中发挥着重要作用。与中国经济向高质量发展阶段转型、建设现代化经济体系的更高要求相适应,国有资产管理的目标定位也应当从重视规模效应向着眼保值和大幅增值以及资本结构优化转变。单纯依靠国有资产使用及经营形成的价值增长空间十分有限且不易放大。国有资产只有在流动中才能增值,相比而言,国有资本的流动性更强。因此,不断提高国有资产的资本化率才是实现国有资产价值倍增的有效途径。国有企业的资本运营一定程度上促进了国有资产资本化的进程,但是与现代化经济体系建设所要求的产权制度建设和资源要素市场化配置相适应,国有资产资本化应当实现与国有企业生产经营的相互分开,依托国有资本投资公司和国有资本运营公司的市场化、专业化运营而实现国有资本的价值倍增,通过让国有企业回归产业经营而更好的为市场化、专业化资本运营提供实体支撑。国有资产报告应着眼于国有资产价值变化而对国有资产资本化率和国有资本价值进行定量分析,以更好服务于监督和决策。为此,国有资产资本化的价值经营要引入国有资产资本化率的评价指标,国有资本价值及价值变化要进行财务年度的计量或估量。应按照国家统一的会计制度规范国有资产会计处理,制定完善相关统计制度,确保各级政府、各部门各单位的国有资产报告结果完整、真实、可靠、可核查。

    3.国有资本价值及其变化应在国有资产报告中准确反映

    中发[2017]33号文明确了国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式。综合报告全面反映各类国有资产基本情况,专项报告分别反映各类国有资产管理情况,同时提出了各类国有资产报告的重点内容。但是,中发[2017]33号文并未对综合报告和专项报告的框架结构和具体内容进行明确。其实,不论是综合报告还是专项报告,都应当围绕国有资本价值及其变化而准确、客观反映。因此,国有资产报告要进行国有资本价值计量或估算,并在不同财务年度对国有资本价值的变化进行报告。就年度综合报告而言,应当全面反映前一财务年度国有资本价值的总体规模、年度变化以及根据国民经济与社会发展规划、历届党的全国代表大会报告和决议、年度中央经济工作会、政府工作报告以及党中央、国务院围绕经济社会发展所作的重大决策部署对国有资本在重点领域的布局及运行情况进行报告。关键要对国有资本价值及其变化做出专业分析和判断,继而服务于来年决策。

    4.探索建立全口径国有资产数据库和国有资产信息共享平台

    国有资产报告的编报需要客观、真实、及时、有效、统一的数据支持。目前涉及国有资产信息报告的渠道、方法、口径多种多样。在国有资产报告制度实施过程中,既要避免另起炉灶,另搞一套系统和平台而耗费过多资源,又要避免既有数据和平台信息之间存在的口径不一、相互交叉等问题影响报告的权威性而误导决策。为此,当务之急,一是及时研究并出台相关会计制度,例如国有自然资源、公共基础设施等;二是加快编制政府综合财务报告和自然资源资产负债表,并尽量实现两类报表信息与国有资产报告相关数据之间的一致互通;三是全面整合并优化已有数据库资源,组织开展国有资产清查核实和评估确认,统一方法、统一要求,探索建立全口径国有资产数据库;四是整合既有资源,着手搭建全口径国有资产信息共享平台,实现相关部门单位互联互通,全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况。

    5. 国有资产报告制度与全国人大及其常委会审查批准政府预算、备案政府综合财务报告相结合

   全国人大及其常委会对国有资产的监督职能不仅体现在对国有资产报告的听取和审议过程中,也体现在对其他工作报告的听取审议和批准过程中。通过与其他职能的履行相衔接,既可以提高对国有资产监督实效,也可以体现国有资产监督的目的,发挥国有资产监督的作用。因此,一要实现与全国人大及其常委会审查批准政府预算的结合,从国家层面推动预算管理与资产管理的结合继而更好推动并完善着眼于大国资源配置和风险管理的现代财政制度。二要实现与政府综合财务报告的备案的结合。全国人大常委会通过对国务院综合财务报告和其审计报告的备案制度可以加强对国有资产的监督。