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刘尚希:美好生活需要与现代财政制度

发布日期:2018-02-05 点击次数: 字体:

党的十九大报告高举旗帜、总揽全局,做出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断,提出了具有全局性、战略性、前瞻性的行动纲领,具有划时代的里程碑意义。这是依据对我国发展状况所作的准确判断,即我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的改变体现了中国特色社会主义新时代的特征,折射出人的全面发展和社会的全面进步。

 

过去很长一段时间,我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾。这是从“够不够”的角度来说,主要是基于当时我国经济社会发展水平不高、社会生产力相对落后,供给数量不足。现在的情况则是供给的质量不高、供给的效率较低及供给体系不匹配。除了“物质”已相对丰富,人民群众对生态环境、公平正义、民主法治、安全稳定等方面都有强烈期待,这些是追求美好生活的一部分。中国进入新的发展阶段之后,“不平衡不充分的发展”构成了新时代社会主要矛盾的主要方面。从理论研究、政策制定,到战略提出、规划实施,各个方面都应朝着有利于解决社会主要矛盾而努力。财政作为国家治理的基础和重要的支柱,就像人体的血液和神经,分布于经济、社会的各方面、各层面、各环节,支撑着我们每一个人的日常生活,支撑着整个社会、整个国家。可以说人民对美好生活的追求处处都离不开财政。可从五个方面来探讨美好生活与现代财政的关系:现代财政的新起点、现代财政的理论根基、现代财政的建设成就、新时代的使命以及加快财政改革,构建现代财政制度。

现代财政的新起点--进入新时代

中国特色社会主义进入新时代,人民生活需要也从温饱转变为美好。我国成功解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,不久将全面建成小康社会。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。


同时,我国社会生产力水平总体上显著提高,社会生产能力在很多方面进入世界前列,更加突出的问题是发展不平衡不充分,这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。新时代的新目标就是从富起来到强起来,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这个奋斗目标归纳起来就是满足人民日益增长的美好生活需要,这是对人民美好生活追求的国家行动。

现代财政的理论根基--美好生活与公共风险

公共风险一直伴随着人类发展过程。战争、宗教冲突、经济金融危机、贫富鸿沟、人与自然的对立等,不确定性扩大、各种风险的叠加复合形成公共风险。


量子力学的发展颠覆了传统的确定性思维方式,世界是不确定的,宇宙是不确定的,确定只是在特定条件下的状态。经济社会有各种不确定性和风险,而人类最基本的追求是确定性。自然科学和社会科学的研究,包括对美好生活的向往都是要追求确定性。从这点来看,追求美好生活实际上就是要认识不确定性,以及由这些不确定性引发的各种风险,然后防范、化解风险。国家从整体上化解的不确定性和风险就是公共风险,财政就是从公共风险出发,解决整体面临的不确定性和风险。


风险分为两个层次,第一层是个体面临的风险,第二层是社会面临的公共风险。财政就是要防范化解公共风险。现代社会经济危机、金融危机频发,全球贫富差距拉大,人与自然的对立等,这些都是由于人类的活动所引发出的风险,其中很多是公共风险,要靠国家去应对,靠财政来支撑。因此,有社会学家认为,人类发展已经进入新的历史阶段,也就是“风险社会”,其特征是高度不确定性。群体性的踩踏事件,互害循环,这个相互依赖的社会中每个人都成为了风险源。经济风险、社会风险、环境风险和政治风险相互交织、叠加放大,并相互传递。


从财政的角度看,历史上不同阶段,中西方在应对公共风险的认知和实践上都有不同。西方传统的对立思维体现在经济学和财政学研究中,最突出的就是政府与市场的对立,这种对立的思维有特定的历史背景和条件,并且一直延续到现在。中国应对公共风险的财政认知与实践则是处处体现“和而不同”的思想。从历史的长河看,“和而不同”越来越彰显出它的优越性。改革开放近40年,我们逐渐认识到仅仅靠政府的作用不够,还需要发挥市场作用,也就是调动人民群众的积极性,相信群众、依靠群众,让群众去配置资源、创造财富,也就是在经济领域走群众路线。中国改革开放成功的经验,就是政府这只“无形的手”和市场这只“有形的手”相互协调,分工合作,两只“手”形成合力,共同化解公共风险。习总书记提出构建“人类命运共同体”也充分体现了这一思想。


进入新时代,应对新时代的公共风险更要有大战略、大思维、大格局。传统的财政学是基于西方的财政学,主要是站在经济学的角度来看待财政学。新时代的财政学要超越经济学的视角,以公共风险的防范化解为逻辑起点,落脚于民生保障与改善,实现美好生活,实现人的全面发展,既“长个子”,也“长精神”。


防范公共风险,保障改善民生有两种逻辑,从群体权利出发和从个体权利出发。西方的制度构建、理论探索,都是个人权利本位,从个人权利出发,即第二种逻辑。但是这个逻辑衍生出的问题逐渐凸显,如民粹主义、经济危机、金融危机、财政危机以及政治危机等。过去的财政是作为经济学分支的财政,是一种“物本财政”,即追求GDP的扩大,追求物质财富的创造,但却忽略了创造物质财富的初衷。最终,为了增长而增长导致财富的集中,贫富差距过大。实际上,财政是治国安邦的学问,不仅仅是经济学的分支学科现代财政也就是民生财政,即以人为本的财政。中国的历史文化强调“民为邦本”的民本观,现在强调民生福祉是发展的根本目的,实际上是一以贯之的。苏辙在《上皇帝书》中指出:“财者,为国之命而万事之本,国之所以存亡,事之所以成败,常必由之。”基于这种历史大视野的认知,十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础和重要支柱。民生财政的逻辑,就是从防范化解公共风险的角度去保障和改善民生,平衡群体与个体之间的利益关系。总之,公共风险最小化是发展的根本目的,财政就是平衡这种利益的基本制度安排。


新时代,满足人民日益增长的美好生活的需要,既是党的使命、国家的使命,也是财政的使命,要承担好这个使命就要认识到新时代的公共风险,即发展的不平衡、不充分,并解决这个问题。 

现代财政建设的成就--不断满足人民日益增长的美好生活需要

财政保障和改善民生,可以从不同的维度来观察。


从经济维度看,财政是经济改革的突破口。为不断满足人民日益增长的美好生活的需要,就要打破计划经济体制,做大蛋糕,解决温饱问题,告别短缺。

从社会维度看,实现公共财政的阳光普照。为促进社会和谐、公共服务均等化、脱贫攻坚、义务教育经费可携带、促进人与自然的和谐等,财政的社会性支出不断扩大。此外,健康中国、美丽中国、法治中国,也是保障和改善民生重要的内容,都离不开财政的支撑。


从法治维度看,促进国家治理的现代化。十八届三中全会以来,提出要建立以“法治财政、民生财政、稳固财政、阳光财政、效率财政”为特征的现代财政制度。法字当头,意味着在财政改革的整个过程和各个方面、各个环节,都要运用法治的思维和理念,建立规则。有规则就可预期。“法治”维度的财政改革是减少未来不确定性、稳定预期、减少浪费和腐败、保障公平正义的根本途径。这也是“人民日益增长的美好生活需要”的重要内容。

现代财政的新时代使命解决发展不平衡不充分的问题

新时代,现代财政的新使命是解决发展不平衡、不充分的问题,实际上就是解决新时代面临的公共风险。首先解决发展不平衡的问题。


平衡城乡发展。历史原因形成了城乡二元结构,城镇化过程中的城乡一体化包括经济的一体化和社会一体化。经济一体化进程中,国有制与集体所有制横亘其中;社会一体化又有户籍制度横亘其中。这就需要打破所有制与身份界限,促进人民群众公平地获得公共服务,如财产权、受教育权。


平衡区域发展。由于资源禀赋、历史文化等原因造成了区域差异、差距。保证底线公平是财政的使命。财政体制与此密切相关。


平衡群体与个体间的风险。美好生活转换成另一个概念是消费,对应的是私人消费和公共消费。防范化解公共风险更多的就是通过公共消费去防范、弥补私人消费的不足。


平衡财政风险与公共风险。这是研究制定财政政策的基本原理。防范化解公共风险需要财政支出,支出如果过度,财政风险就会扩大,出现更多的赤字和债务。两者之间如何权衡,要找到适合的“度”。


平衡民生与发展的关系。财政就要平衡民生与发展的关系,实际上是寻求人的发展、社会发展、经济发展之间的平衡。其中有内在的递进关系。

加快财政改革--构建现代财政制度

建立现代财政制度,也就是夯实国家治理的基础,推进国家治理体系和治理能力的现代化。


党的十九大提出,要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”。


财税体制改革目前是按照预算、税制、财政体制的顺序依次进行,这与实际情况不适应。应当将三者视为一个整体,以财政体制为主体,预算改革、税制改革为两翼的方式来推动整个财税改革,达到“一体两翼”整体推进的效果。以财政体制改革为主体,需要合理划分中央与地方的事权、财权、财力。从两级治理出发,完善中央与地方财政关系。财政体制改革要分两个层次来进行:一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应;二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。建立辖区财政责任机制,完善地方税体系。同时,构建现代预算制度和现代税收制度