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财科院专家 ▏公共风险视角下中央与地方财政事权划分研究

发布日期:2018-11-02 点击次数: 字体:

 中央与地方财政事权划分是我国财税体制改革的关键环节。党的十八届三中全会提出,要“建立事权和支出责任相适应的制度”;20168月发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确,“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障”。党的十九大进一步提出,要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,与以往财税体制改革的相关表述相比,把中央与地方财政关系改革放在了首位,更加突出了中央与地方财政事权划分的重要性。财政是国家治理的基础与重要支柱,财政体制改革在全面深化改革中具有“牵一发而动全身”的作用,由于其涉及政府间利益与责任的分配,是全面深化改革中最难啃的“硬骨头”之一。理论界对政府间财政事权划分的研究成果很多,实践中中央及部分省级政府也出台了财政事权与支出责任划分的意见与实施方案。然而,现实操作中,财政事权划分却遇到了前所未有的困难。本文试图突破现有财政事权划分研究的思路,从公共风险的视角审视中央与地方财政事权划分问题,以期能给正在进行的中央与地方财政事权与支出责任划分改革提供一些新的思路与启示。 

 一、我国中央与地方财政事权划分的历史演变与基本特征 

 政府间财政事权的配置服务于国家的发展与治理目标,也随着经济社会发展及国家治理目标的转换而调整。改革开放以来,与经济体制的市场化改革方向相适应,我国财政体制先是通过“分灶吃饭”在高度集中的统收统支体制上打开了突破口,又通过多种形式的财政“包干制”调动了地方政府的积极性;党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,随后的分税制改革基本明确了中央与地方政府间的财权与事权关系,形成了沿用至今的中央与地方财政事权划分框架。20多年来,这一框架虽然也进行了渐进式的优化调整,但大的格局并没有发生变化。 

 (一)建国以来我国中央与地方财政事权划分的历史演变 

 1. 改革开放之前高度集中的财政体制

 建国后,我国逐步建立起了高度集中的计划经济体制,与此相适应形成了统收统支的财政体制。1950-1978年间,虽然财政体制进行了多次调整,但财政管理权限主要集中在中央,只是中央集中程度有所不同。“一五”期间,为了调动地方政府的积极性,曾实行“划分收支、分级管理”的财政体制;“大跃进”时期,实行了“以收定支、五年不变”的财政体制;国民经济调整时期,实行了“总额分成、一年一变”的财政体制;1968年,又恢复为新中国成立初期高度集中、统收统支的体制;1969-1970年,曾实行“总额分成”的财政体制;1971-1975年,又调整为“收支包干”的体制;1976年起,又改为“收支挂钩、总额分成”的办法。总体来看,改革开放前我国财政体制的特点是:在中央统一计划下实行分级管理,地方政府作为统一计划下的执行单元,收支及其管理管权限很小。