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赵福昌:财政与国家治理中的问题与思路

发布日期:2018-10-23 点击次数: 字体:

   近日,催发地方债、个税改革、脱贫攻坚等重大国家治理事项引起了社会的广泛关注,财政在这些国家治理行为中扮演着举足轻重的角色。早在十八届三中全会就已明确财政是国家治理的基础与重要支柱,而如何理解财政是国家治理的基础?当前中国的财政及国家治理存在哪些问题?《新理财》记者近日专访了中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌。

        1.《新理财》:如何理解财政是国家治理的基础?

        赵福昌:十八届三中全会将财政定位提到前所未有的高度,财政在国家治理中的起到基础和重要支柱作用,也算财政定位回归本原了。关于财政是国家治理的基础和重要支柱,此前专家研究多概而论之,都是从一个角度或者一个层面来看这件事情。国内关于财政与国家治理的研究中,讨论多避开了国家治理的具体内容框架,我觉得如果不把国家治理的内容框架说清楚,只能做笼统概括,很难将研究推向深入。因此,我结合世界上经典的政治学、经济学经典,如美籍日裔学者福山写的《政治秩序的起源》,以及斯塔夫里阿诺斯《全球通史》等,从国家起源的角度来分析,试着分析国家治理到底有哪些要素,能不能建立一个治理的框架。分析之后,我们大概形成一个总括的国家治理要素的看法,国家治理的框架包括治理环境、治理规则、治理主体及活动、治理软实力(教育、科技、文化等)。治理环境保障对外是军事国防,这是一个前提,没有军事国防就没法保障主权,失去主权就难言一个独立国家;还有一个是外交,外交也是对外部环境的一个保护,所谓弱国无外交,仍然说明国防的重要性,当然,后来外交也和经济主权相关的活动关联在一起。

        军事外交保障了环境,其目的是为了更好地治理国家。何谓治理?治理就是多元主体在相应规则下根据各自利益的权衡达到一个平衡。所以保障了治理环境之后还要有规则,这个规则实际上就是法律法规、道德习俗。确立什么样的规则,治理就会按照什么样的规则运行。法律有一个体系,无论是孟德斯鸠的《论法的精神》还是卢梭的《社会契约论》都认为除了基本法、民法、刑法等法律之外,道德习俗也很重要,但我们在改革过程中对道德习俗认识和重视的不够,似乎认为所有的改革只要一立法就灵,我觉得对真正的立法本原目的认识不够清楚,改革和法制的匹配性有待提升,否则就容易遭遇有法难依的局面,影响法律权威,进而影响治理水平。

       有了环境和规则,考虑治理主体治理活动之前,此外还有一个要素就是治理软实力。国家治理大框架概括为这几个要素似乎可以说明问题了,环境、规则、治理主体及其活动、教育和文化。所有这些要素,唯一都离不开的就是财政。我们可把它分成实物形态和价值形态,实物形态的事业可以形形色色、各不一样,但价值形态就是财政。从这个角度来说,财政就是国家治理的基础,因为没有财政的话,国家治理什么都干不了。如果国防没有的话,和平年代没有冲突好像国家也可以运行,一些有保护国的小国似乎也可以。如果法律没有的话,国家也可以运行。但是,没有了财政,除了原始的丛林生活外,其他形式的国家治理,各要素都无法保障。所以在国家治理中上述要素只能算重要支柱,而基础只能是财政。缺了财政,国家就运行不了。其他要素缺失的话只会运行不好,不会运行不了,这也就决定了财政对国家发展的影响。另外,说财政是支柱,就是财政也构成治理支柱的部分,对政治治理、市场治理和社会治理都发挥了重要作用。所以,财政从调节生产、保障生活的层面,可以说是治理的重要支柱。就财政是基础而言,赋予财政重要的决策的统筹治理能力。

        2. 《新理财》:财政作为国家治理的基础,具体以怎样的方式参与国家治理? 

       赵福昌:治理主体参与治理需要从四个维度分析。一是政治治理,处理国家和公民之间的关系,体现主权在民和以人文本,政府是介于国家和公民之间的执行体,是主权者的执行人,财政决策要体现公民诉求,财政资金使用效果要由人民是否满意来检验。二是经济治理,处理政府和市场的治理关系,实际上就是怎样提高生产效率,使生产满足人民群众的生活需要。财政不仅要通过取和予创造公平的市场环境,还要促进战略性、全局性的居于制高点的产业发展,以及补齐产业短板等。三是社会治理,处理政府跟社会的治理关系。生产只是手段,目的是满足人民的需要。要让不同层次的需求都得到满足。四是政府治理,包括政府之间以及政府内部部门之间的治理关系,通过权责清晰、激励相容,形成内洽的机制,促进财政资源和支出全域管理,提高效率,保障政府大政方针和战略目标的落实,进一步落实依靠人民、为了人民的以人为本的理念。

       3.《新理财》:我们常提财政现代化和国家治理现代化,目前我国财政与治理现代化的进程如何?中国的治理是否可以学习美国等西方先进国家的经验?

       赵福昌:这就涉及到什么叫现代化的问题,从经济层面上说,就是科学技术进步、现代工业化生产。从政治层面就是指民主化的进程。治理现代化是多个方面的情况,从财政现代化方面讲,主要就是预算支出公开透明及约束等都在提升,参与式预算的民主互动在提升,法制化在加强,等等。像过去算都是大而化之,比较粗放的,现在逐渐在细化,包括项目、绩效评价都在改进,无论是程序还是内容大有改进。

        至于我们是需要学美国那种民主制还是保持中国特色的制度?市场化改革好像学美国比较多,但我们仔细分析一下,美国的民主制度适合中国吗?民主的发展有其一脉相承的逻辑和必要的先决条件,很多国家学习美国(或美国推行其价值观)都没有成功,因为不具备那种基础和前提条件。中国是一个大国家,区域公民素质参差不齐,如果说大城市搞美国式的民主我觉得问题不大。但是再往基层,到了农村,一包烟都可以买一票,他们对选举权利完全没有概念。曾经东部地区也试验过通过民主推进基层社会自治,后来发现很难推行,最终又退回去了。那是我们国家最发达的地区,试验都没有成功,可见要在全国推行会是多难。从另一个方面讲,为什么我们国家的效率这么高?我们搞改革开放取得举世瞩目的成就,就是因为我们的制度优势。好多人只看到问题一面看不到另一面,应该两面综合起来看。凡事有利有弊,就当前而言,中国特色社会主义制度对中国的发展肯定相比较是最有利的,并不能盲目崇洋媚外,照搬西方的经验。当然有利不是说完美无问题,需要改进的地方也很多,这里就不展开说了。 

       4.《新理财》:当前中国财政体制改革的进程如何?

       赵福昌:从十八届三中全会以后,预算改革是推进最快的。从预算法到政府债务到预算管理,特别预算法等于把整个预算编制的环节、审批的流程、转移支付的公开及时下达等都有明确的规定。包括对财政违法的处罚,都是比较完善的。其次是税收改革,营改增已完成,其他有一些试点推进,突出的还有税收法定,我们有18种税,已经完成立法的6个,到2020年立法任务很重。这涉及很多问题,比如房地产税,从公平财富的角度讲,应该征;从另一个角度讲,当前经济下行,房产和资产价格关联紧密,开征房产税对房价是否会有大的影响?如果有大的影响的话,还不太适合征税。房地产价格,既不能涨又不能跌。要跌的话就有偿债违约的危险,再涨的话就容易把所有的消费能力都锁定到了房价上,制约增长。所以,房产税还不单单是一个技术层面的问题,还有宏观调节等多方面考虑。

       改革进展最慢的是财政体制改革,即央地关系,在2016年出台指导意见(49号文),比较笼统的,各个领域按照什么原则来划分的,没出清单。按照三中全会的规划,20162017年重点领域的清单要出来。2017年完成外交财政事权和支出责任划分,前不久公布了医疗卫生体制事权清单,这是第一个公开的事权和支出责任划分清单。要说财政体制改革的进展,这可能是目前最大的进展。

        5.《新理财》:是什么原因导致财政体制改革进展缓慢? 

       赵福昌:财政体制改革事权划分不全是经济因素,也是一个政治因素。这是需要国家统一安排的,不是财政单边推动的。所以要区分财政和财政部门的概念,三中全会的财政,学理上应远超财政部门的概念,但实践中很容易把三中全会说的财政理解为财政部门。十八届三中全会以后的财政体制改革基本上就成了由财政主导的改革。从政治层面来说,这个事情本来就很重要很复杂,涉及到方方面面的利益的调整,打破利益的藩篱会有一些阻力。另外,税制改革不到位,体制的匹配也不好匹配。 

       另外还有一个财政和部门的关系问题。部门从单个领域来说都具有扩张的冲动,都强调自己工作的重要性;但是财政需要通盘考虑,实际上是发挥约束作用,就存在一个部门唯我独尊扩张、财政需要统揽全局约束的矛盾情况,而且即使各部门需求都是合理的,也会存在个体理性、合成谬误的情况,这些情况都会从不同层面、不同方面影响财政管理体制改革。 

        事权划分还有一个重要因素,比如国防、外交本应该属于中央事权,但实际上地方也会有一些承担。那中央和地方的事权划分到底是分家还是不分家?分家的话就像美国那样,联邦是联邦的,州是州的。但是美国那种体制是由于它权力产生的方式就不一样,联邦的权利是州让渡的。而我们国家不是,我们从计划经济过来相当于是由中央对地方放权。那我们是否可以按照美国那样来?逻辑上按照美国那样,事权就很容易划分。但我们国家如果搞成那样的话如何保证中央的统一领导?那就保证不了了。所以我们的49号文里面的第一条指导思想就列了中央决策,地方执行。所以我们体制改革的路线,就不可能走美国那种分权模式。我们是中央统一决策,地方来执行。这就出现了权责不匹配的问题,决策权力多在上面,责任多在下面。这个问题怎么解决?权责怎么能够洽?是财政体制改革改革面临的一个重要挑战。另外,还有一个大国发展不平衡、情况不平衡的问题。我们国家地域广阔,宏观决策太粗难以充分发挥指导约束作用,过于具体又会适应东部可能不适应西部,这些都增加了推进改革的难度。 

        所以我觉得体制改革的核心问题是权责怎么来匹配?中央部门决策应该要承担决策责任,同时让地方承担执行责任,要赋予其相应的权力。怎样在中央统一领导的前提下,使各级的责任能够清晰化,这是推进改革的核心问题。

        6.《新理财》:很多声音认为当前出现了地方债务危机? 

        赵福昌:当前法定政府债务安全可控,但也存在隐性债务问题。这还是涉及到体制的问题,权责不匹配,权力集中在中央层面,责任集中在地方层面,存在地方被动应付的局面,当然也有地方政府偏面追求政绩观的冲动影响,导致地方财政收支平衡压力增大。从常规的体制来说,税种的设立、税基的调整,地方基本没有权力。而又要讲政治做好中央层面部门的任务,地方就是命题作文,所以它会充分利用可利用的空间,最早是乱收费,刚开始财政觉得部门收费挺好,不用财政出钱,地方自己就把问题解决了。但后来发现,乱收费背后侵蚀的还是税基。到1996年的时候,非税收入占到预算的60%,后来财政不得不治理乱收费,同时全部纳入预算管理。 

        乱收费之后,就到了土地财政。土地财政从一定意义上说,跟地方的经济发展有关系。但另一方面也有地方主动抬高地价,抬高地价土地收入的空间就大了。现在国家遏制房价上涨,土地财政的可持续性也不会太长。

        地方债也是这个情况,你要地方做事,就要给它相应的财力。现在老提地方债务风险,实际上地方债务大规模膨胀就是两次积极的财政政策。一次是1998年,一次是2008年。现在地方债出风险了,原因在哪里?我觉得就是权责不匹配,一是上面点菜、下面买单,约束机制难以有效发挥作用,地方无论是被动承接任务,还是主动做事,都无法避免地方财政支出的被动扩张,收支平衡压力加大。二是财政幻觉作祟,地方在我们这种体制下,总觉得最后会有后任埋单,再有问题会有中央兜底,所以财政约束不严,导致了地方发债软约束。现在我们对债务管理的闭环机制逐渐在完善,前不久国务院出台了一个对地方政府的问责机制,这个机制对债务管理更加规范化了。进一步的问题还需要从政绩工作考核上深化改革。

       7.《新理财》:地方债主要是两次积极的财政政策,那我们现在也在提积极的财政政策? 

       赵福昌:现在提就不一样了,中央从宏观层面,在金融上不搞大水漫灌,在财政政策上我们有赤字率,前两年是3%2017年是2.6%。年初预算安排上体现了积极财政政策,不像2008年的4万亿,那是应对危机以后调整的。我们现在的积极财政政策,既要充分利用财政积极的空间,适当加大力度,稳定经济增长;同时是把已经确定的政策落实到位,包括加快专项债的使用进度,也包括减税降费政策的落实。 

       再者就是在财政收入降档的情况下,也要通过打破资金分配的固化,提升资金效益,来提升积极财政政策效果。

        来源:《新理财》政府理财第302

        原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/8tNkGJlqL2kLr6Uz630YZQ