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《中国:政府投融资发展报告(2017)》发布会暨地方政府债务管理研讨会会议观点综述

发布日期:2018-01-29 点击次数: 字体:

 2018年1月26日上午,中国财政科学研究院、中国财政学会在北京市万寿庄宾馆举行《中国:政府投融资发展报告(2017)》发布会暨地方政府债务管理研讨会。中国财政科学研究院副院长傅志华主持会议,刘尚希院长作主旨发言,副院长罗文光、白景明、程北平出席会议。中国人民大学财经学院郭庆旺教授、中国财政科学研究院王朝才研究员、发改委财政金融司徐晓波副司长、清华大学白重恩教授、发改委投资研究所汪文祥副所长、深圳金砖城市先导基金管理有限公司董事长郑志军等知名专家、学者应邀参会研讨。 

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 中国财政科学研究院刘尚希院长围绕政府投融资与地方政府债务发表了主旨演讲。刘院长指出:地方政府债务快速增长可以从制度和需求两个方面审视。从制度方面看,缺少资本性预算的政府预算体系不完整,政府预算的分散化、碎片化所带来的预算管理软约束是近年来地方政府债务膨胀的体制原因。从生产、生活、生态三个方面现实需求来看,新型工业化需要城镇化的有效支撑、美好生活对公共消费需求快速增长、环境保护与污染防治需要大量政府公共投资,地方政府投融资的快速增长以及由此带来的债务快速增长有其合理性。面对快速膨胀的地方政府债务,需要从两个方面开展深入研究。首先,需要重新认识政府债务。政府作为公共主体,防范公共风险、应对公共危机、处理系统灾难不仅有法律责任,还有道义责任,这一点与企业会计准则中的企业债务和金融范畴的债务性质是不一样的,“政府债务”不仅是债权债务关系,还有政府责任含在其中。其次,应对政府债务风险要跳出债务本身,从投资的角度关注债务的使用。过去控制债务风险往往就是从发债规模上入手,忽视了债务投资使用效益,如果政府债务使用得当,收益能够覆盖成本,债务风险就是可控的。从制度创新的角度看,建立一个适应时代发展要求的投融资体制需要统筹考虑政府融资与政府投资,完善政府预算体系,通过资本预算来强化政府投融资预算约束。

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 中国财政科学研究院王朝才研究员指出我们国家正处于城镇化、工业化的高峰期,往往任何一个国家在这个时期都对基础设施建设资金需求特别大。回顾地方政府从集资、土地出让、融资平台、PPP等不同阶段的融资路径,可以看出城镇化进程与地方政府投融资是相辅相成的,快速城镇化过程中的公共服务和基础设施改善需要实实在在的政府公共投资支撑。但是,一些融资手段在使用过程中相继出现了诸多问题,增加了地方政府债务风险,下一阶段需要强化对债务风险指数的研究,进一步揭示政府风险的运行趋势。

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 深圳金砖城市先导基金管理有限公司董事长郑志军指出系统性风险的实质在于地方政府基础设施投资规模与其财政能力的不匹配。中央经济工作会议提出转变发展方式,优化经济结构,进入经济高质量发展阶段。这就要求我们解决好系统性风险防范问题、基础设施和产业经济发展问题、基础设施和财力平衡问题、基础设施和资源增值利用问题。在2018年将推进两方面的研究,第一是改变基础设施债务的定价方式,从金融机构的短期定价方式,转变为与基础设施寿命相匹配的定价方式,平衡降低债务率。第二是探讨地方政府负债多少合理。对深圳、四川、贵州和新疆的一些地方进行债务率测算,具体方法是将这些地方所有的基础设施(以前修好的按折旧费用来看,新修的按折旧期限30年)跟其财力匹配。匹配期限越短,说明该地区财力经济增长越好。比如像深圳,深圳的基础设施跟它的财力十年就匹配完,状况就很好。匹配期限在5年内的是低负债地区,匹配期限在40年甚至达到50年的是高负债地区,比如新疆一些地区。

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 发改委财政金融司徐晓波副司长指出“投融资体制”概念是在2016年中发文件正式提出的。原来一直提投资体制改革,投资体制改革也包括融资,因为投资也必然要考虑资金来源。之所以现在变为投融资体制,是由于目前环境下,政府资金紧张,其融资作用越发凸现。从目前的研究来看,有对政府投融资体制改革的系统研究,但协同研究不够。随着我国进入新时代,在研究方法上,也要有新理念。我国政府已经投资这么多年,需要回本溯源回,再次思考政府投融资概念到底是什么,梳理国内外理论、政策实操经验和中国改革历程,更好服务政府决策。

 发改委投资研究所汪文祥副所长针对政府投资、政府投资基金、政府投资口径国际接轨和地方政府债务几方面问题提出了自己的看法。第一,关于政府投资的概念,并没有一个固定的说法。固定资产投资是按项目统计的,而政府投资并没有准确的统计。一般来讲,政府投资包括直接投资、贷款贴息、财政补助、资本性注入、PPP和产业基金。但融资租赁等融资方式是否计入政府投资并没有明确说法。第二,关于政府投资基金。2013年改革前有统计,包括国家预算类资金、中央部门自筹、地方部门自筹。但2013年之后就没有统计,也无法准确估计。第三,我国与西方国家体制不同,政府投资规模不能与国际接轨。西方国家政企边界清晰,而我国政企之间存在国有企业。第四,对于地方政府债务问题,只谈债务本身没有意义,还要考虑地方政府投资风险,也就是不确定性。政府投资项目的决策,如果决策失误,建公路长期走,建桥没人走,或者建个东西没有服务社会,那才是最大的风险。政府投资项目建设运营过程中有两类风险,一类是投资项目集中的风险,另一类是项目融资中的流动性风险。

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 中国人民大学财经学院郭庆旺教授指出地方债务风险,其实就是因为两件事情,要么就是量太大,要么就是用的不是地方。按照逻辑来说有三句话。第一,这个债如何发生。如果根据预算法来说,中国不应该有地方债,因为明确规定地方各级预算按照量入为出,收支平衡原则编制,没有赤字就没有借债。所以,从法律上说都不应该有。即使有了,预算法当中35条就规定借债也不应该有风险,因为要经过审批、设限额,并用在资本支出上,而不是用在发公务员工资。第二,既然存在的就是合理的。我们的国债不像西方的那个地方债,一开始就用在所谓的资本性支出上,但这些建设项目自身的收益率较低。做投资项目需要有成本收益分析,成本收益分析中不能用私人贴现率,主要用社会贴现率。另外,对于PPP,不能一拥而上,也要冷静看一看,不可能把所有想解决的事情都用PPP方式,要慢慢来。我们报告中提到从2016年6月份我们民营企业在PPP的投资额中只占12%。如果PPP不是主要以民营企业为主,PPP越庞大,可能后续风险越大。PPP最核心意思是合伙儿,就像合伙儿制企业的合伙儿。第三,控制地方债务主要是控制地方政府行为,可能主要是控制地方政府官员。现在就出现如何把地方政府官员的道德风险控制住,这可不仅是财政治理的问题,很可能也是行政治理的问题。

 清华大学白重恩教授指出中国政府投融资要问两个问题,一个是能不能做的起,另一个是应不应该做的问题。另外,还要考虑对全局的影响。政府投资行为占用了资源,会使得其他部门获取资源的成本上升,产生挤出效应。关于地方政府的投融资数据特别少,这里从地方融资平台角度切入。研究结论有如下几个。第一,到2017年6月底,发行过城投债的企业的债务余额是47万亿左右。债务余额还在持续增长,而且存量也很大。值得注意的是,这个统计口径跟通常说的地方政府性债务的统计口径是完全不一样,因为融资平台公司借债并不一定是地方政府债务。第二,从融资平台的资产和负债在经济中所占的比重都不断在增加。第三,融资平台的总体投资回报率最高点在2007年,之后就不断下降。从分省数据来看,投资占当地生产总值比例越高的省份投资回报率越低,投资中固定资产投资占比例越高的省份投资回报率也越低。

 中央财经大学乔宝云教授指出地方政府债务风险包含两类风险:一类是市场正常风险,另一类是体制性风险。市场风险是由市场产生的,是一个自然的风险。体制性风险是由于我国的地方政府不能破产导致的。体制性风险又可以分为以下几种:第一,财政体制风险,只要存在政府间的均等转移支付都会有这种风险,中国并不例外。第二,支出责任转移下一任政府的风险。地方官员加大投资借债,将偿还责任留给下任政府。目前地方债管理要终身追责,但缺乏法律定义。这种风险在成熟国家有制度制约,比如议会的强制约。第三,金融风险,金融机构的推波助澜加大地方债风险。从国际比较上看,北美地方政府融资以债券市场为主,而欧洲大陆以银行借款为主,后者发生债务危机与其间接融资方式有很大关系。值得注意的是,体制风险才是我们考虑到的地方债需要防控的最重要的风险。另外,个人认为如果想通过加强地方债管理就能控制地方债风险这是一个基本上不可能实现的目标。当然中国有为政府可能创造奇迹,但是从其他国家的实践来看,不管是巴西、阿根廷,还是一些欧洲国家,基本上都没有实现这项不可能的任务。所以,如果没有财税体制的深刻改革,没有行政管理体制的深刻改革,没有金融体制的深刻改革,地方债管理想长期可持续是相当困难的。