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刘尚希院长应邀出席“引领新常态,创新PPP发展理论与实践高层对话暨北京大学政府和社会资本合作研究中心成立大会”并作主旨发言

发布日期:2017-09-11 点击次数: 字体:

  

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  2017年9月9日,由财政部和北京大学联合主办的 “引领新常态,创新PPP发展理论与实践高层对话暨北京大学政府和社会资本合作研究中心成立大会”在京召开。财政部党组成员、副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌,北京大学党委书记郝平出席会议并致辞。我院刘尚希院长与北京大学著名经济学家厉以宁,国家金融与发展实验室理事长李扬,北京大学经济学院院长、北京大学PPP研究中心主任孙祁祥分别发表了主旨演讲。来自联合国亚太经济社会委员会、世界银行等国际机构和国内行业部委、地方政府、科研院校、大型企业和金融机构等近400人出席了会议。

  刘院长表示,中国政府非常重视政府与社会资本合作。政府与社会资本合作最初从国外引进,已在中国不断创新发展壮大。公众习惯用PPP(Public-Private Partnership)这一英文简称表示政府与社会资本合作。事实上,英文语境下的PPP和中国的政府与社会资本合作是有区别的,不能简单地用英文语境下的PPP来理解中国的政府与社会资本合作,就如“市场经济”,国外的市场经济与中国的市场经济并不是同一个概念。

从理论上研究政府与社会资本合作,需要回到中国的语境看其内涵和外延。PPP在国外是公共部门与私人部门合作,在中国则是政府与社会资本合作。社会资本参与主体很多是国有资本,并非全是私人资本。如果沿用国外PPP中的第二个“P”(Private)的私人概念,那国有资本是不可以参与的,但中国当前的政社合作项目,国有资本却是主力军。即便民间资本更多参与其中,国有资本也不可能完全退出。从这点来看,中国的政府与社会资本合作英译为PPP,也只是形式上的直译,并非同一概念。因此,在中国的语境下称之为政府与社会资本合作,是政府与市场的关系,可简称为政社合作,而不是国外语境的PPP中公与私的关系,这样更能准确反映中国的实践。

首先,用社会资本这个概念而不用“私”来表述更为准确。中国是社会主义国家,强调社会本位,而社会资本本身就内含了公益性质。政府与社会资本合作的项目都具有公共性,而不是纯粹的商业目的。因此,政府与社会资本的合作,意味着参与其中的所有社会资本都应履行一定的社会责任,通过商业运作支持具有公共性的项目。如果只是追求商业利润甚至追求暴利,这样的资本就不可称之为社会资本。其次,用社会资本这个概念,反映了一种导向。政府与社会资本的合作目的是运用商业化模式提供公共性项目,为老百姓提供更多更好的公共服务。如果背离了以上两点,仅仅将政社合作定义为一种融资模式,则贬低了政社合作的价值和意义。

刘院长强调,政社合作本质上是一个治理问题,理论上可以从应然与实然两个角度分析。我国当前的改革已经进入新的历史时期,改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。毫无疑问,其中的关键词是治理。治理就是站在人民立场,党领导人民群众去实现共治、共建、共享。过去,小平同志强调社会主义的本质是共同富裕,共同富裕就是要实现共享。创新发展理念,其中特别强调要实现共享。沿此逻辑倒推,实现共享最重要的是共建,共建的过程就是共治,没有共治就没有共建,也谈不上共享。在改革的大背景下,从改革的总目标和发展的内在逻辑来分析,政府与社会资本合作应当放在国家治理这个大的框架中分析,离开治理就看不清政社合作的本质。

上面是简要的应然的分析,再从实然的角度来看,要抓住两个关键词。第一个关键词是“合作伙伴”,处于微观运行的层次。既然政府和社会资本是合作伙伴关系,那么二者应是一种平等的关系,而不是居高临下,命令与服从的关系。从这点可以看出,政社合作中政府的身份首先是经济主体,而不是行政主体。如果以行政主体的身份和社会资本合作,签订的必然是带有行政色彩的合同。合同执行中,社会资本尤其是民间资本就会面临极大的不确定性。过去,高度集中的计划经济体制下,政府以行政的方式推动经济建设,推动项目建设。从计划经济走向市场经济,更要强调这种平等的合作伙伴关系。政社合作立法中,也应强调签订的合同是民事合同,把政府从多重主体、多重角色中剥离出来,才能真正把政府与社会资本之间的关系在法律上做出明晰的确定和规范,才能解决政社合作中面临的不确定性这一根本问题。这里还有另一个问题,政府特许经营。政府特许经营实际上还是一种行政许可,行政许可就是政府说了算。政府特许经营合同实际上是行政合同。这其中蕴含的还是一种正面清单的思维,与现在强调的负面清单的思维并不吻合。推而广之,在计划体制下所有的生产活动全都是政府特许经营,政府不许可什么都不能办。而政社合作实际是市场准入问题,并不是政府特许经营。这就要求,在政府与社会资本合作中必须要让政府的身份明晰。在政社合作项目中不能否定政府作为行政主体的作用,但不是单独地针对政社合作,而是针对所有的建设项目,政府要站在公共利益的立场都实行依法监管。从这个意义上讲,政社合作是平等的合作伙伴关系,这本身就是一种共治。

  从宏观视角看,也就是第二个关键词“公共服务”。既然是公共服务在供给机制上的改革,显然不只是政府和社会资本两方,还涉及社会公众。从利益相关者理论来解释,政社合作是公共服务的供给侧改革,还必须考虑公共服务的社会需求。对老百姓而言,站在社会角度显然也是一个共治的问题。因此,追溯到理论上政府和社会资本合作就是共治的一种载体或一种方式。