摘 要 作为政府配置公共资源的重要形式,预算必须考虑资源配置的效率问题。边际效用理论揭示出资源配置高效率的实现条件: (1) 存在边际增量; (2) 价值具有可比性; (3) 经济主体具有不被干扰的独立性。不同的预算模式与这三个条件的契合度各不相同,因而也就对应着不同的资源配置效率。从公共预算模式的演化来看,趋向边际效用均衡是推动公共预算变革的内在逻辑。
关键词 边际效用理论 公共预算模式 预算模式的演化 边际效用分析
一
在经济学中,边际效用分析法是一个非常有用的工具。它可以分析消费者的选择以及最优购买组合的达成,也可以分析生产者的决策以及生产者均衡的获得。基于委托-代理理论的观点,公共预算是政府接受公众的委托,管理和使用公共资金,使其有效地转化为公共产品和服务,完成受托事项的计划总和。因此,政府的公共预算本质上与一个经济主体的预算决策是一样的:它也必须考虑资源有限情况下的最优选择问题。通过分析西方公共预算模式的演化,我们可以发现趋向边际效用均衡是推动公共预算改革的内在逻辑。
1．边际效用分析的内涵:增量分析。“边际”一词来源于数学中的“增量”;“效用”则是商品满足人们欲望的能力。“边际”的引用使得微分学中的函数极值方法和条件极值原理可以运用到经济最优问题的分析之中;而“效用”则提供了选定极值的福利判定标准。对于消费者来说,有的商品边际效用高,有的商品边际效用低。为取得最大效用,他必须根据边际效用随购买量增加而递减的规律,通过多购买边际效用高的商品,少购买边际效用低的商品来使每一元钱的花费所获得的边际效用相等。这被称为“消费者均衡”。它是消费者在现有预算约束下总效用最大的状态。对于生产者来说,他同样要使自己的生产资源配置呈现边际效用均等的状态。这也是生产者总效用最大的水平,即生产者均衡状态。
2．边际效用分析的前提:可比较的相对价值。
如前所述,边际效用分析是经济主体理性决策的依据。但是要得出这种理性决策需要各种可供选择的物品之间具有可比较的相对价值。显然,不同物品提供给不同主体的效用各不相同。例如,书本和食物提供给我们不同的效用。但是,价格机制的存在成功地化解了不同物品效用的不可比性。因为市场上的每种物品都表现为一定的价格,货币价格赋予每种物品以不同的价值可比度。拥有可比较的相对价值是进行边际效用分析的先决条件。
3．边际效用分析的必要条件:经济主体的独立性。边际效用均衡要发挥作用,必须建立在作决策的经济主体能够独立行事的基础上。物品的价格经常变动,因此不同物品之间的效用可比性也处于动态变化之中,只有直接面对市场的经济主体才能够相对快速地对价格波动做出反应,并且根据变化了84 天津社会科学 2010 年第3 期的效用可比性进行理性抉择。如果没有独立性,经济主体将无法做出顺应市场的合理选择。
以上三个因素是边际效用均衡能够发挥资源配置效率的原因和基本条件。越是满足这三个因素的资源配置,其效率就越高。
二
一般认为,现代意义上的预算模式最早诞生于19 世纪欧洲国家。从预算发展的时间轴上,根据不同模式的核心特征,我们可以把预算模式分为三种主要的类型:一是投入导向的预算模式(19 世纪到20 世纪40 年代) ;二是产出导向的预算模式(20 世纪50～80 年代) ;三是效果导向的预算模式(20 世纪90 年代至今) ①。投入预算模式的形成与发展经历了两个阶段。早期的投入预算是“总额投入预算”。它在预算中只对每个支出机构列出一笔资金总额,而并不列出这笔资金具体落实在哪些项目上。因此,这种预算模式所包含的信息量极少。它仅提供了这样的信息:“本年预算拨付给了某机构多少钱”。20 世纪以后许多国家改进了这种预算,把它细化为分项排列预算(line -item budget ) 。分项排列预算不仅列示了各机构的总预算拨入,而且在总额下按照明细条目列出了资金的用途。与总量投入预算相比,分项排列预算提供了较多的信息,明确了每笔投入的具体用途。它不但能够用于不同种类资金的横向比较,也可用于相同种类资金现在与过去年度的纵向比较。但这种预算并未说明每笔支出的合理性和正当性。
20 世纪50 年代前后,在对传统投入预算模式的局限性进行反思的基础上,一些国家开始了对新的预算模式的探索。以美国的预算改革为例,这一时期出现了以下几种预算模式:一是1949 年代的“规划预算”(p rogram budgeting) ②改革;二是1960年代的“计划- 规划预算”(planning p rogram budgeting) 改革;三是1970 年代的“零基预算”(zero -based budgeting) 改革。这三种预算都关注预算的产出,因此均把它们归纳为产出导向的预算模式。
1. 规划预算( PB) 。“规划”是指大型的计划,它是编制预算的目标;“项目”是相对独立的、可以执行的支出事项,它是编制预算的基础性活动。规划预算考虑到政府预算是当年的收支,而政府的许多支出事实上具有长期性的特点。因而这一预算采取了长期与短期相结合的思路,是一种以支出项目为基础,顾及长远发展规划的预算。60 年代以后,这种预算进一步被改造为“计划- 规划预算”。
2. 计划- 规划预算( PPB) 。与规划相比,计划是在规划基础上的年度或阶段计划,也可以说,计划是对规划的分阶段解构。而与项目相比,计划是为取得同一结果而从事的一系列活动的总和,也可以说,计划是一系列项目的汇总。因此,计划起到了衔接具体活动(项目) 和各自长远目标(规划) 的桥梁媒介作用。标准的PPB 由三个主要步骤构成:一是各机构制定战略规划;二是确定、分析和选择一定时期内的战略目标;三是设计出实现这些目标的途径。这种预算的关键之处是对实现这些目标的各种竞争性项目进行技术检验,具体采用“成本- 收益”(co st- benefit ) 和“成本- 效用”(co st - effectiveness) 分析方法,最终选出能够实现给定目标的最好项目。
3. 零基预算(ZBB) 。零基预算要求所有决策都应重新进行评估,并在系统的基础上按重要性进行排序。它有四个基本的步骤: (1) 确定决策的单位;(2) 制定需要不同预算额度的不同规模的一揽子决策③; (3) 对所有的一揽子决策进行评估和排序,以确定拨款的轻重缓急; (4) 编制详细的可操作公共预算,决定哪些一揽子决策最终可以分配到资金。
从技术流程看产出导向的预算都聚焦在预算活动的前期,即侧重于预算资金的使用。从操作技术看,它们都假定: (1) 这些项目的成本计算是准确而符合实情的; (2) 对收益的估价也是准确而符合实情的。然而,这种预估的方法无法避免预测值与实际值之间的偏差。这一内在缺陷呼唤新的预算改革。效果导向预算模式的典型是绩效预算(performance budgeting) 。最早的绩效预算思路是20世纪50 年代初期美国胡佛委员会首先提出的。但这种划分并没有很明确的时间界限,因为其中的一些模式可能在同一个时期并存,而且它们彼此之间有些特点也是共通的。这种划分仅仅表明该时期占主流地位的预算模式。
规划预算在有些书中被称为“绩效预算”,但它和美国1990 年代兴起的绩效预算有很多不同的地方。为了加以区分,本文称1950 年代前后的program budgeting 为“规划预算”,而“绩效预算”特指美国1990 年以后兴起的新绩效预算。
对于每个决策单位而言,至少要编制3 个一揽子决策,通常是4～5 个。往往第一个方案是“最低水平”的预算;第二个方案是“较低水平”的预算;第三个方案是“现有水平”的预算;第四个方案是“提高水平”的预算。
因没有获得国会的支持而未能推行。到20 世纪90年代,美国预算模式历经多次改革之后,成本- 效果的分析观念已深入人心,从而为绩效预算的出台提供了良好的契机。这项改革的核心是在预算资金的分配上强化绩效,将公共预算拨款与各单位的执行效果联系起来,根据绩效来分配公共预算。对于绩效好的部门给予奖励,对于指标完成不好的部门则在议会中公布、削减、甚至取消这项公共预算。和此前的预算模式相比较,绩效预算保留了产出导向模式的“成本- 收益分析”和“成本- 效用分析”等确定项目优先顺序的分析技术,但它审视的是执行机构使用资金与达成效果之间的关系,是用后期的实际成果来约束执行机构对公共资金的使用。
三
传统观点认为政府行为与企业行为有很大的不同,因而不能用市场配置准则来要求政府的财政资源配置。但是,国家经费的使用仍然是一种生产性或消费性的活动。只要有资金的使用,就存在着如何有效配置的问题。庇古指出:“公共资源应该在不同用途间这样分配,以使对每一种用途的边际满意回报都是相同的。”①爱伦·鲁宾认为,当资源不能从较低的优先级向较高的优先级,从效率较低的计划向效率较高的计划进行分配时,公共预算安排可以被认为是低效的。可以看出,庇古和鲁宾的评判标准都是边际效用价值观。边际效用理论揭示出资源配置高效率的实现条件是:第一,存在边际增量;第二,价值具有可比性;第三,经济主体具有不被干扰的独立性。这三个条件满足与否与满足程度大小决定了配置效率的高低。不同的预算模式与这三个条件的契合度各不相同。公共预算模式的演化事实上蕴含着如何更好地发挥边际效用价值,提升资源配置水平的逻辑。
1．总额投入预算。这种模式仅分部门显示各执行单位获得了多少预算资金。对于各执行单位而言,这笔资金是笼统而含糊的,不具备边际增量的特点,也不体现不同类或同类项目之间的可比性,因而资源配置效率低下。
2．分项排列预算。这种模式把各执行单位获得的预算资金进行了一定程度的细分,因而较为明确地规定了每笔资金的使用方向,可在不同类支出之间进行一定的横向比较,而且能够看出同类支出在时间序列上的动态变化。一方面,这种模式已具备边际的特点,但它对于边际资金的划分是粗糙的。另一方面,这种模式尽管在形式上具有不同分类的可比性与边际增量的特点,但是在运用思路上并未把边际分析作为资源配置的标尺。因此,在实践中它的资源配置效率仍然不佳。
3．规划预算和计划- 规划预算。这两种预算都是以项目为基础,顾及长远规划的预算。它们已经考虑到政府可支配财力的有限性,因而要对项目进行筛选。这种边际的考量需要确定项目的相对价值。“成本- 效用评价法”和“成本- 收益评价法”较好地解决了不同效用的可比性问题。成本- 效用评价法是对实现同一目标的多种方案进行评价。例如,政府的建医院项目可以有三个候选方案:第一种是政府拨款5 亿,修建能够容纳10 万人就医的低位方案;第二种是政府拨款10 亿,提供16 万人就医的中位方案;第三种是政府拨款15 亿,提供20 万人就医的高位方案。政府可以根据该地区对于医疗资源的需求规模选定最优的供给方案。成本- 收益评价法是一种在多个性质不同的投资项目或者决策方案之间进行成本和收益的分析,寻求最佳的方案。一般来讲,应该选择单位成本所获收益最大的方案。显然,这两种预算在处理可比性上是比较成功的。
然而,这两种预算的规划目标、项目计划的确定以及方案实施都是自上而下展开的,因此,方案具体的执行主体在整个预算周期中参与度不够,独立性不强。
4．零基预算。这种模式很好地继承了规划预算的项目化管理的内核和决定项目优先次序的应用技术方法,所不同的是零基预算的视野不是集中在单个项目的产出衡量上,而是对一揽子项目在不同预算额度下的产出衡量。例如,最早设计零基预算的美国学者里维斯(W1 A1 Lewis) 就曾建议各机构在提出下年度的公共预算要求时,可以提出相对于基数公共预算的80 %、90 %、100 %和120 %规模的四个可供选择的预算。零基预算关注的是“不同规模的一揽子预算能够带来怎样的产出层次”,因而它很好地体现了对于财政资源分配的边际思考。同时,零基预算的前期要求具体的执行单位来核算一揽子项目的成本- 收益情况,因而这使执行主体具备一定的独立性。但是,在预算的后期,零基预算也存在着对于执行主体的积极性调动不力的问题。
5．绩效预算。绩效预算的操作程序是: (1) 确定计划; (2) 把计划分为小的项目单位; (3) 计算完成活动所需的不同项目的费用和预计的成果,然后筛选方案; (4) 将资料归纳在工作计划中,制定整个部门的公共预算; (5) 确定执行的拨款计划; (6) 在执行中,以公共预算事实中的季度绩效报告作为基础为各部门拨款; (7) 预算年度后期报告实际绩效和成本,并将其同预计的绩效和成本加以比较。最终预算主管部门能够据此决定对执行单位的奖惩。从上述步骤中,我们不难发现绩效预算保留了产出导向预算中的项目筛选技术,从而能够最大限度地运用资源配置的边际分析来达到较优的效率。同时,绩效预算是一种部门预算。首先,绩效指标是根据部门的实际业务提出来;其次,它强调实现这些指标的成本,而成本是对于部门的工作来说的;最后,它强调业绩的考核,这是对部门工作成果的衡量。在这种预算中,公共预算的主管部门大量放权,其工作重点仅放在对业绩指标的测定和检查上。因此,绩效预算是执行主体独立性和主动性最强的一种预算模式。通过是否具有边际增量特征、是否提供了可比的相对价值和经济主体是否具有独立性三个方面,可以判定不同公共预算模式的配置效率(见表1) 。
通过以上分析不难看出,西方公共预算模式的变革一直致力于提高政府使用公共资金的效率。它的每一次改革都使预算模式向更具有资源配置效率的方向演进。根据边际效用理论的分析框架,资源配置效率实现的条件是:能够建立起边际分析的框架;能够运用技术工具在不同的项目和计划之间(也可能是同类项目) 获得可比性;每项资金的使用者能够拥有独立的行使权。就目前的改革来看,绩效预算是最趋近这三个条件的预算,因而能够实现公共资源的相对最优的配置。
参考文献:
1．杨君昌:《公共预算:政府改革的钥匙》,中国财政经济出版社2008 年版.
2．爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治: 收入与支出, 借贷与平衡》,叶娟丽、马俊译,中国人民大学出版社2001 年版.
3．阿尔伯特·C1 海迪:《公共预算经典——现代预算之路》,苟艳楠、董静译,上海财经大学出版社2006 年版.
4．朱芳芳:《西方发达国家公共预算管理改革及其趋势》《, 财政与金融》2008 年第3 期.
5．苑玲彩、臧悦利《: 中外预算编制模式的比较研究》《, 河北经贸大学学报》2003 年第1 期.
