摘要：我国预算体制建设路径包含外在联系路径和内在关联路径两方面：建立内核化新绩效预算的预算制度、建设理性化渐进的预算执行体系、构建一体两翼式的预算约束机制为要义的外在联系路径；同时，构建“预算制度——预算约束”、“预算制度——预算执行”和“预算执行——预算约束”为实质的内在性关联路径。
关键词：公共财政；预算体制；预算制度体制；预算执行体制；预算约束机制
构建符合我国特点的以建立复式预算体系为目标的预算体制改革， 还有许多难题有待破解，预算体制改革如何进一步深化，成为广受国内学界关注的新热点，本文对此进行探讨。
一、文献概述
我国财政改革的目标是构建与社会主义市场经济相适应的“公共财政体制”。然而正如庞香萍（2005）所指出的，现代政府预算制度是公共财政存在的具体表现形式和载体，因而以部门预算改革为切入点，多项改革措施配套推行的预算管理改革是我国构建“公共财政”框架的一个关键环节。综合学界研究逻辑，从以下三个方面对预算体制构建进行研究。
1．预算制度体制。预算制度体制是我国财政改革的先行。王恩奉等（1999）认为我国政府预算已经基本形成了以政府经常性预算收入与支出、公共建设性预算、社会保障预算、国有资产经营预算以及国家债务管理预算这五种预算构成的复式预算体系。虽然，目前我国已经不再编制复式预算，但是在公共财政的预算体系构建过程中，尤其是预算制度体制建设方面，一直缺少不了它们的影子。当然，政府经常性预算收入与支出的划分，与我国预算体系中存在庞大的预算外资金有关，与之相对的是项目性预算资金，但预算外资金的管理与监督却是一大难点。
2．预算执行体制。预算执行体制则是我国财政改革的核心。近年来，我国进行的一系列预算体制改革， 如最早开展的编制部门预算，2002年迈出实质性步伐的“收支两条线”管理，2003年开始实施的政府采购制度， 正在实施的国库集中收付制度，以及为实现上述改革提供科学合理技术保证的“政府收支分类改革”， 从本质上讲都属于预算执行体制的改革。
3．预算约束体制。预算约束机制是财政改革的突破。学界对预算体系构建的研究，最多提及的就是预算约束机制或预算监督机制建设的问题。蔡定剑（2007）指出，我国进行的部门预算编制细化改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革都属于政府内部预算管理制度的改革，其建设重点是在政府内部建立行政控制，而政治控制问题还没有真正进入预算改革日程。刘伟（2008）认为，我国从1999年开始在税收制度、财政支出制度和预算管理制度等方面不断进行体制性的重大改革，大多数只是“外围战”，尚未触及公共财政的核心——预算监督制度。许安拓（2007）通过对和谐社会框架的制度内涵分析， 提出社会预算体制改革路径按照“ 政治——行政”二分法的原则，建立一条制衡体制为保障的渐进主义理性的改革路径，并提出了以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的“一体两翼”的预算监督机构构成。
二、体制总体构建
从上述研究成果我们可以清晰地看出，我国政府预算体制框架建设可以分为三个重要的组成部分，即预算制度体制、预算执行体制以及预算约束体制（具体如图1所示）。
纵观我国财政预算体制改革历程，自1994年实施分税制、财政收入体制改革和1998年以后实行的部门预算、国库集中收付制度以及以政府采购为特征的财政支出体制改革，基本上形成了现在的公共财政预算体制框架。遵循我国财政预算改革的逻辑思路，结合我国建立起的公共财政预算框架，可以得出我国预算体制的未来会沿着如下方向前进。
其一，深化预算制度体制建设。逐步形成由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算组成的有机衔接、完整的政府预算制度体系，提高预算编制科学性和准确性。同时预算制度的划分，要与现行政府收支分类改革相联系。
其二，实施预算执行体制改革。预算执行体制改革是我国财政预算改革力度最大的一部分，随着社会主义市场机制的建立与完善，为弥补“市场失灵”造成的“公共产品”问题，近年来的预算体制改革奠定了今后预算以“深化部门预算制度、贯彻政府采购制度、落实国库集中收支制度”的改革基调，努力构建形成科学完整的预算执行体制。同时将财政性收支， 即预算外收支纳入预算执行管理范畴，切实落实“收支两线”管理机制。
其三，落实预算约束体制构建。预算约束体制，是包含内部控制与外部监督，事前控制与事后问责功能的复合型约束机制。近年来，我国预算体制改革的着重点放在了内部控制机制上，如制度层面以强化预算编制科学性为目的事前控制、执行层面以增进预算合理实施的事中控制、控制层面以加强内部监督审计力度的事后控制。但屡屡引发的“审计风暴”已为预算执行者们再次敲响了警钟，这也表明仅仅通过加强内部控制的改革还是不完善的，因而作为外部约束、政治监督的重要一环——人大监督机制完善备受关注。不断推进的我国法治进程，强化了人大“钱袋守护者”的地位，促使人大监督机构对预算编制，预算执行的审查、批准、监督职能一改流于形式的官僚刻板印象，不断实践着宪法赋予的使命。
三、路径探究
预算体制建设的构想，为我们切实构建符合我国国情的预算体制提供了战略性的指导，按照这样的框架体系细化成建设路径，则表现为外在联系路径和内在关联路径构建两方面。（如图2所示）
（一）外在联系路径。外在联系路径表现为预算体制构成的各个组成部分如何构建成为符合公共财政要求的路径，其可以表现为如下几个方面：1．内核化新绩效预算制度。新绩效预算制度，是相对于传统的预算制度而言的，传统预算方式强调的是预算资金的公平分配问题，而新绩效预算制度则强调预算资金的投入效益。当然作为新绩效预算制度的重要技术组成部分——预算绩效评价指标体系的构建，可以说是国际公认的难题。而我国预算管理收益甚微的根源，在于政府预算支出管理中普遍存在“重投入，轻效益”的现象。因此从长远来看， 建立以结果导向的规范化新绩效预算目标模式，已成为预算制度构建的必由之路。
我国内核化新绩效预算制度的构建可以从如下几方面着手。首先，必须坚持审慎的理财原则，严格预防财政赤字的发生。其次，延长预算编制时间，理顺预算周年制。建议预算时间从4月份人大会议结束后准备，6月份开始编制下一年预算，直到12月份结束后报人大常委会审议，留有3个月的审议期。1-3月的预算仍按上年安排执行，3月份人大批准后依法快速下拨资金，对1-3月预算执行进行补修。再次，引入中期预测办法。规划五年期预算，即，现行财政年度、下一财政年度以及其后三年，类似于西方“滚动预算”和“经济周期预算”，长计划短安排，成本收益法选择项目支持经济社会发展，便于安排财政支出顺序，适时对项目预算进行调整。
2．理性化渐进式预算执行。采取渐进式的部门预算编制，变增量预算为准零基预算，即，考虑上一年预算的基础上， 重新审定边际增减部分的预算。其一，理性化政府采购制度。对采购方式、采购程序和政府采购合同进行进一步的探索修订，使得政府采购行为能够更符合市场化规则，同时严格控制政府采购对于国民内需消费的代替效应，并实时开启政府对外开放的采购制度。其二，渐进式的国库集中收支制度改革。积极探索“建立支付中心与信息化处理系统；完善资金管理方式；增加集中支付外的辅助方式”。最后，理性的构建“财政蓄水池”制度。允许财政盈余能够得到有效的管理，实现资金的保值增值， 同时注重防止对社会投资的挤出效应。
3．“一体两翼”的预算约束机制。诚然，我国预算问题的根子，在于用钱的人用着别人的钱却可以不受约束、监督和制裁，而钱被别人用的人（纳税人）则无权决定和追究自己钱的使用，无力维护自己的权利。“一体两翼”约束机制，即，建立以人大监督机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。同时改革预算草案公布机制，使预算约束机制除了正式的“一体两翼”监督机制之外，还能接受民众社会化监督，使我国财政预算更阳光，更透明。
（二）内在关联路径构建。当然除了上述的三种外在关系建设路径之外，预算制度、预算执行以及预算约束之间也存在一定的内在联系路径。“预算制度——预算约束”路径。预算制度是预算编制的指南，从根本上讲它为预算绩效评估提供了依据，也是进行预算约束的蓝本框架。而预算约束则通过它的制约机制迫使预算编制能够最大化社会民众利益，因而我们应该清醒的意识到，如果不能在预算领域确立有效的约束机制，无论采取任何预算模式都不可能成功， 不可能改进资源的配置，有效地控制支出，不可能杜绝浪费和腐败，政府的预算活动也就不可能体现出它所承担的公共责任。
“预算制度——预算执行”路径。这条路径规定了预算总额为多少，如何实施分配预算等关键性问题，可以说这是预算体制构建的关键，也是眼下我国财政体制改革的重点所在。
“预算执行——预算约束”路径。这条路径在我国目前的预算体制中，表现为国家有关部门的预算使用审批制度， 是国家内部控制和政治控制的所在，但是由于我国的约束机制相对不健全，也限制了这条路径作用的发挥，可以大胆的预测，未来的预算体制构建必定会集中在这条路径上，如上文提及的“一体两翼”约束机制的构建等。
四、结论
控制政府软预算的核心是公平分配预算资金和全面控制支出部门的收支，但是沿着这样的路径是难以实现问题的完美解决的，因此要转化思路变“公平、全面”的预算追求为“效率、绩效”的战略预算导向。
首先， 应积极构建出新绩效导向的预算制度。改革预算编制时间问题， 落实预算编制新技术，发展和实施自动滚动的多年预算框架，将预算的重点转移到经济的分析和收支预测上来。其次，深化预算体制，完善财政信息网络。运用现代网络手段，建设数字化的宏观经济与财税信息数据库系统；研究预算编制预测模型建设问题，探索专家研究与预算编制咨询讨论机制的建设路径。最后，完善约束机制。建立完整的绩效问责制度，使权利与责任能够对等起来，防止群体决策带来无人承担责任的窘境发生。
参考文献：
［1］李琼：《试论我国政府预算管理制度改革的路径取向》，《技术经济与研究管理》2008年第1期。
［2］林志成，袁星侯：《从香港预算管理看内地预算改革》，《中国财政》2002年第6期。
［3］杨玉霞：《国外政府预算理论对中国政府预算改革的启示》，《重庆社会科学》2007年第4期。
