摘要:高校项目支出预算管理中存在对项目支出预算管理的认识不足、管理人员的预算管理理念滞后、对项目支出预算执行的管理不严、项目支出预算的内控制度有待完善等问题,造成问题的原因主要有财政预算资金结构与规范化管理尚须进一步完善,高校项目支出预算编制与学校年度发展计划脱节、高校项目支出预算申报的准确性和执行管理的规范性较差、内部审计对项目支出预算管理的促进作用有待加强等。这些问题已成为制约高校预算管理工作深入开展的主要障碍。为此,从内部审计的角度,提出增强高校管理层对项目支出预算管理的认识、健全高校项目支出预算管理的相关规章制度、营造有利于高校项目支出预算管理的政策氛围等完善高校项目支出预算管理的对策。
关键词: 高校;项目支出;预算管理
近年来,随着国家对高等教育投入的大幅增加以及高校多渠道办学能力的逐步增强,高校之间的整合和规模不断扩大,经费预算呈现出迅速膨胀的趋势,项目支出预算在其全部经费预算中所占的比重也越来越高。因此,如何在财政预算管理制度改革不断深化的前提下,进一步促进各高校严格执行项目支出预算,有效加强对项目支出预算的审计监督,最大限度地提高项目经费的使用效益,已成为高校内部审计部门的一项重要工作。
一、高校项目支出预算管理及其审计的实施情况
随着项目支出预算在全部经费预算中所占比重的逐年加大,各高校越来越意识到实施项目支出预算管理及其审计的重要性。目前,各高校都逐渐开始重视项目支出预算管理工作,基本能够按照财政管理制度要求认真编制预算,并报送项目申报文本。绝大部分的项目支出也能够按照财政批复的预算执行,并按国家相关政策规定履行相应的程序,项目实施初步达到了财政预期的效果。在逐渐重视项目支出预算管理工作的同时,各高校也越来越关注对项目支出预算的审计,并将内部审计作为促进与加强项目支出预算管理、提高项目经费使用效益的一项重要措施,逐步在学校内部进行推广和开展,部分高校的内部审计部门已陆续取得了一定的工作成效[ 1 ]。
二、高校项目支出预算管理中存在的问题
几年来,虽然各高校在完善项目支出预算管理上做了一些工作,也取得了一定的管理成效,但客观地看,高校项目支出预算的管理工作仍存在一些亟待解决的问题。
(一)高校对项目支出预算管理的认识不足
目前,部分高校对项目支出预算管理的重要性仍然认识不足,尚未真正认识到实行项目支出预算管理的意义,其预算意识不强、预算观念不到位,在完成其特定工作任务或事业发展目标时,没有依据具体工作内容编制年度项目支出计划,致使年中或年底追加的预算项目过多,直接影响了学校项目支出预算的顺利实施。
(二)高校管理人员的预算管理理念滞后
某些高校的主管领导对现行财政预算管理制度的了解不深,对强化项目支出预算管理的意识不够,很少在学校内部组织相关人员学习财政预算管理制度改革后的新政策、新变化;学校内部管理人员中的少数项目负责人对于项目支出必须严格执行预算、专款专用及预算调整必须按规定程序报批等基本预算管理要求,仍然缺乏必要的重视,对相关项目实施过程中产生的预算偏离现象不以为然,甚至存在着力求摆脱制度约束的错误思想[ 2 ]。这些学校最高管理者和项目负责人的管理理念,显然无法完全适应现行财政预算管理制度对项目支出预算管理的要求。
(三)高校对项目支出预算执行的管理不严
高校的项目支出预算都不同程度、或多或少地存在执行超支、超范围、擅自调整预算、改变预算用途的现象。主要表现在:一是部分学校不按规定的程序报批或自行改变财政批复的项目支出预算开支内容;二是有的学校不按项目支出预算规定的项目和标准进行经费拨付;三是某些学校在不同项目之间调剂使用项目支出预算或擅自扩大项目预算的开支范围;四是少数学校为了赶超预算执行进度,在项目没有开始实施、合同尚未执行或未取得对方正式票据的情况下, 虚列项目支出。
(四)高校项目支出预算内控制度有待完善
虽然各级财政部门均发布了《项目支出预算管理办法》,并对项目支出预算管理的管理原则、项目分类、项目库管理、项目申报及审核、预算核定与项目实施、项目决算、绩效考核和项目检查等作出了明确规定,但目前高校普遍缺乏与之相配套的、具体的项目支出预算内部管理制度及内控程序,其项目立项与申报、预算编制与调整、预算执行与控制、绩效考核及检查等环节的内控制度尚不健全,保障项目支出预算实现支出科学、管理规范的内部控制程序还需进一步完善。
三、高校项目支出预算管理缺失的成因
(一)财政预算资金结构与规范化管理尚须进一步完善
从现行财政预算结构设计看,项目支出预算比例相对比较大,其投入的财政资金也相对比较充裕,而学校在基本支出预算方面就显得比较紧张,常常出现供应不足或无法及时供应的现象,导致某些高校挪用项目支出预算经费去弥补基本支出预算经费的缺口;从高校预算资金运行看,项目支出预算经费缺乏统一的筹划与控制,其业务运行规律与财政预算完成进度考核指标的要求存在一定程度的矛盾,由于受学期工作计划的影响,学校项目支出、基本支出预算的执行进度都无法在年度内均匀推进,特别是年中、年底追加下达预算的项目,当年度更是无法执行,为了保证完成预算进度考核指标,一些高校就违反财政预算管理制度和财务会计制度, 虚列项目支出、挤占挪用经费。
(二)高校项目支出预算编制与学校年度发展计划脱节
项目数据库是对申请预算的项目进行规范化、程序化管理的数据系统。目前财政部门制定的项目支出预算管理办法就明确要求各高校应建立项目数据库,并对项目数据库实施动态管理。但受种种因素的制约,相当一部分学校尚未建立项目数据库,即便有的学校建立了数据库,也没有实现真正意义上的动态管理[ 3 ]。由于项目支出预算几乎要提前一年编制,而高校下一年度工作计划往往要在年底才会制订,极易造成项目支出预算编制与年度发展计划相脱节,使某些项目支出预算在实际执行过程中必须进行调整,否则就很难实施甚至造成损失浪费,而现行预算调整程序又比较严格、报批时间也较长,为了不影响到学校年度发展计划的执行及落实,这些高校常常自行调整项目支出预算或不按财政批复预算执行。
(三)高校项目支出预算申报的准确性和执行管理的规范性较差
部分高校对申报的预算项目未提前进行充分的调研和可行性论证。项目的前期论证工作不科学、不系统、不细致,直接影响了项目支出预算申报的准确性。此外,在执行过程中高校对项目支出预算管理不规范。这首先表现在部分项目发生终止、变更、撤销后,引起项目预算变动的,其项目履行的报批手续不合规范;其次表现在部分学校对项目结存资金的管理在执行上与财政部门的要求相分离。
(四)内部审计对项目支出预算管理的促进作用有待加强
由于高校内部审计部门中的审计人员及其掌握的资源普遍较少,还不能投入足够的人力、物力和财力去开展项目支出预算审计工作,即使开展了此项审计工作,也往往只能停留在程序性或走走形式的层面上,无法更加深入地开展审计;一些学校的内部审计部门及人员也没有将项目支出预算审计放在应有的高度,其审计人员对现行财政预算管理制度及其相关政策缺乏必要的学习,尚不具备真正开展项目支出预算审计的政策水平与业务能力,审计人员素质不高必然导致审计质量欠佳;部分高校领导和管理层对内部审计的重要作用认识不足,对审计发现的问题重视不够,不能及时、有效地利用项目支出预算审计成果,没有认真研究及采纳内部审计部门提出的审计意见,也在很大程度上影响到内部审计作用的发挥。
四、完善高校项目支出管理的思考
(一)增强高校管理层对项目支出预算管理的认识
加强项目支出预算管理需要学校各级领导各负其责、各个部门协调配合,其中最关键的是领导要重视。因此,高校应深入宣传《预算法》及项目支出的预算管理办法、规定,组织学校主管领导和项目负责人学习财政部门、教育部门等发布的有关项目支出预算的文件,提高他们对项目支出预算管理重要性的认识,促使其从思想上、行动上重视项目支出预算管理工作,认真抓好项目的申报与实施,加强项目支出预算管理,保证财政资金的安全性、完整性及有效性[ 4 ]。
(二)健全高校项目支出预算管理的相关规章制度
高校应按照现行财政管理制度的要求和学校内部实际需要,组织与协调有关部门建立健全学校内部项目支出预算管理制度,通过完善规章制度,统一认识,统一口径,统一方法,确保项目支出预算的质量,明确各部门及项目负责人在项目支出预算管理中的具体职责与权限,加强对项目支出预算各执行环节的监管,维护项目支出预算的严肃性,实现高校预算的优化管理。其重点应建立项目评审、绩效考评以及效益反馈等配套制度,形成编制有标准、执行有约束、考核有依据、效益有反馈的项目支出预算管理体系,以便于学校及上级主管部门随时掌握项目进程、资金运作及效益水平等情况,从制度上规范和约束项目支出预算的管理。
(三)完善高校项目预算申报工作及项目数据库建设。
各高校应围绕本校行政工作和事业发展的需要安排项目,使之既符合国家宏观政策及财政资金支持的方向和范围,又有明确的项目目标、组织实施计划及科学合理的项目预算,并在充分调研、论证的基础上,完善申报项目预算的科学性和合理性。与此同时,高校也要尽快完善项目数据库的建设,以便对申请预算的项目进行规范化、程序化管理,形成科学的数据采集、管理、分析系统,在对项目进行科学论证及核实项目目标、技术标准、占用资源、支出标准、测算依据的基础上,按照轻重缓急合理排序,形成项目的动态管理,切实把有限的预算经费用在刀刃上。
(四)营造有利于高校项目支出预算管理的政策氛围
高校内部审计部门要注意在日常工作中收集有关项目支出预算管理的信息资料,在坚持实事求是原则的基础上,经过整理归纳、分析研究和认真总结,找出现行财政预算管理制度中存在的与高校办学规律、管理特点不相适应的内容,及时提出合理化的建议并将其反馈给相关政策制定部门,为财政及其他管理部门提供有用的信息,促进政策制定部门进一步完善有关高校项目支出预算管理的制度,强化高校项目支出预算管理政策制定的科学性,积极为学校营造一个更加良好的政策氛围。
(五)充分发挥高校内部审计与财务部门的工作合力
高校内部审计部门与财务部门应加强协调配合,充分发挥二者在项目支出预算管理中的作用。一方面,高校财务部门要及时向内部审计部门提供有关项目支出预算的管理信息和会计资料,并正确利用审计成果来改进财务管理措施;另一方面,内部审计部门也要认真分析研究财务部门提供的信息资料,及时向财务部门反馈审计信息,做好项目支出预算管理的服务工作,紧紧围绕项目支出预算管理的重点环节和项目实施的过程开展审计监督与评价,帮促有关部门及项目负责人严格执行项目支出预算,确保实现项目支出预算的专款专用。
(六)促进高校项目支出预算审计成果的转化和利用
高校内部审计在项目支出预算审计中发现的问题、取得的资料以及据此形成的结论、意见、建议和信息等,需要通过有效的途径和方法,成为学校领导和财务部门加强项目支出预算管理的依据,使微观的审计工作发挥宏观的管理效应,实现审计成果向管理成果的转化。具体做法:一是在保证项目支出预算审计质量的前提下,充分发挥审计报告的载体作用,将审计成果最大限度的反映出来,使学校领导及相关部门看到内部审计部门取得的工作成效;二是在审计报告中侧重反映审计中发现的突出问题,剖析问题的成因,从制度等层面提出加强管理、解决问题的措施和建议,为改进项目支出预算管理提供依据;三是积极实行审计跟踪制度,落实审计决定和审计意见所提问题的整改情况,并将审计结论和整改结果作为对有关部门及人员年度工作考核的内容之一,促进各方面提高严格执行项目支出预算的自觉性;四是全面利用项目支出预算审计所取得的成果,扩大审计影响,树立审计权威,提升审计地位,为审计工作创造良好的社会环境,进一步发挥项目支出预算审计的综合效应。
参考文献:
[ 1 ] 崔蓉蓉,王大波. 应建立项目支出预算管理新机制[ J ]. 现代审计与会计, 2004 (1) : 39 - 41.
[ 2 ] 任彩英. 浅谈加强高校项目支出预算管理[ J ]. 教育财会研究, 2002 (1) : 29 - 29.
[ 3 ] 李渊文. 当前我国政府会计监督存在的问题及对策[ J ]. 重庆工商大学学报:社会科学版, 2008 (3).
[ 4 ] 向凯. 会计准则执行效率研究[ J ]. 重庆工商大学学报:社会科学版, 2008 (4).
