摘要:2005 年,浙江温岭市新河镇开始了参与式预算改革的试验。如今,这一改革已经持续推行了五年,并引起了社会各界的广泛关注。五年的试验证明了新河改革所具有的重要意义,同时也暴露出了许多问题。本文在对意义与问题进行分析概括的基础上,提出了促进参与式预算改革进一步深化的些许建议。
关键词:新河试验; 参与式预算改革; 意义; 问题; 对策
2005 年7 月27 、28 日,在浙江温岭市新河镇进行的一个公共预算改革试验,吸引了无数学者、媒体的眼球。该试验主要通过公众参与政府预算编制、人民代表大会审查与修改预算草案、预算执行的监督,使预算资金的分配更加公平合理,并以此为平台进一步推动基层人大改革。项目实施5 年来,经过持续的数阶段探索、深化和完善,在诸多方面取得了显著成效。2008 年2 月,新河镇参与式预算改革陆续被推广到温岭市的泽国、箬横、滨海、大溪四镇和温岭市交通局,2009 年初,再次被推广到温岭市松门镇和温岭市水利局、建设局。在这期间,黑龙江、江苏等地一些地方政府也都以不同的形式开始了对参与式预算改革的探索,中国地方财政的参与式预算改革开始蔚为大潮。
所谓参与式预算改革,就是要将原来政府在私下和内部进行的预算过程改变成为让公众知道并且进一步的发展,是要公众参与,提出不同意见,进而对预算进行修改,使政府的财政预算开支能够适合社会全体公众的利益需要。参与是预算改革是我国在经济社会转型的过程中,基层民主建设的一个重要创新。
接下来,本文将从改革的意义、面临的问题以及解决问题的对策三个方面,对新河镇参与式预算改革做一简要的探讨。
一、新河改革的意义
新河镇参与式预算改革的意义是十分突出的,概括起来,主要体现在以下几个方面:
(1) 从预算过程本身来看,公民的参与和人大的有效监督,能够大大增加预算过程的透明度,同时更好地促进公众偏好的有效表达和集结,提高公共投资的效率。
(2) 从公民的角度而言,参与式预算为他们“发出自己的声音”提供了途径。以往,政府的公共预算过程都是隐蔽的,公民很难有效表达自己的选择偏好,更加难以对决策过程施加影响。通过此次改革,参与者获得了参与公共决策的机会和信息,能够从容地表达自身的兴趣,促进决策朝有利于自身利益的方向发展。
(3) 从地方政府的角度来看,参与式预算改革能够有效减少传统预算过程中的腐败问题,极大地增加公众对政府的信任,同时消减地方政府治理中的一系列问题,最终达到善治的目标。
(4) 对地方人大而言,参与式预算改革使他们的权利得到了应有的尊重与发挥。在现行的地方治理体制下,人大一直处在一个十分尴尬的境地。虽然宪法规定人大有监督政府的权利和义务,但在实际操作过程中,人大仍难逃“橡皮图章”的定位。参与式预算改革在扩大公民参与之后,人大的预算约束力实际上也得到了加强,人大开始真正地来监督政府而不是给政府打“掩护”。人大功能的实际发挥是我国基层民主改革的重大突破。
二、新河改革所面临的问题与挑战
目前,新河镇参与式预算改革所面临的问题主要体现在两个方面:
(1) 公众参与不足的问题。陈家刚和陈奕敏在对新河镇进行调研时发现,新河镇预算参与过程的广泛性明显不足,大多数的乡村和社区居民没有参与到政府与公民之间的讨论、对话和交流中来,而且目前的公民参与多以村干部和企业领导为主。究其原因,笔者认为主要有两个方面:
首先,我国公民参与政治的传统尚未形成,换言之,民主意识在我国从来都是比较缺失的。虽然在进行参与式预算改革之前,新河镇早在1999 年就实行了民主恳谈的做法,但要在民众心目中形成根深蒂固的参与理念,恐怕短短的七八年时间还远远不够。其次就是技术层面上的阻碍,这在预算过程的各个环节都有所体现。在民主恳谈环节,许多村民由于文化层次不高,对政策的理解能力不强,因而被“技术性地”挡在了参与的大门之外;在预算案的讨论、审议过程中,预算报告和草案的技术性也使得许多人无法有效参与;同样,由于技术的缺乏,许多代表提出的预算修正案都无法进入到正式的讨论范围之内。
(2) 改革的持续性问题。这一点也是各方关注者所普遍担忧的。因为在我国,地方政府改革和创新的直接动因往往是面临的危机情境,以及改革者个人力量的推动。例如,新河改革就是新河镇在面临财政赤字的压力下,由陈奕敏等地方官员一手筹划的。对地方政府而言,会不会出现危机消除、改革旋即废止的情况? 而对于改革推动者个人而言,“成功则鲜花满地、失败则前途坠地”的残酷现实究竟能否给他们带来持续的动力? 再者,“人走茶凉”的情况会不会发生?这些都是未知数。新河改革在2007 年一度险些“停摆”,正是这些担忧的隐现。
三、促进改革深入发展的对策建议
美国著名的公共行政学家Cupps 说:“避免公民参与或没有经过良好设计与规划的公民参与过程,不仅对公共管理无所裨益,而且对管理本身形成一定的挑战、对民主目标形成严重的冲击”。[ 1 ] 单就这句话的评判标准而言,新河镇的改革无疑已经走出了第一步,但是第二步的步子也才刚刚迈出而已,任重而道远!
笔者认为,新河试验要想实现“良好的设计与规划”,在参考外国模式的基础上,至少还可以在如下几个方面寻求创新和改进:
(1) 将公民参与延伸到公共预算的编制阶段。目前,新河镇的改革明显还是更多地侧重于公共预算的审议阶段,预算的编制过程基本上还维持着政府单一主体的运行模式。
实际上,如果在预算编制阶段就引入公民的参与,让预算案尽可能真实地反映公众的偏好,那么预算的审议过程也会轻松许多。在这个方面,巴西阿里格雷港市的做法可以提供很好的参照。[ 2 ]
在巴西阿里格雷港市,公众参与预算编制主要表现为通过自下而上的方式整合偏好、选择优先项目,并通过全体会议选举的代表与相关机构对政府预算决策施加影响。在这个过程中,社区在整合、传递公民偏好方面,发挥了重要的纽带性作用。将这一成功经验运用到新河镇的改革试验中来,就是要在政府编制预算草案之前,先举行一次或几次的民主恳谈会,充分了解公众的需求,并以此作为编制预算草案的依据。具体的需求整合方法,也可以参考阿里格雷港的做法,创新出符合中国乡镇特色的传递模式。
(2) 在预算审议阶段,前文已经提到新河改革正面临着公众参与不足的问题,并且分析了导致这一问题产生的两个主要原因,即民主意识不足和技术层面的阻碍。相较于民主意识需要长时间的培养而言,“技术鸿沟”的消弥倒是有机会在短时期内实现。例如,为了解决参与者们技术能力不足的问题,新河镇在2006 年邀请了一些专家学者先期对代表和村民进行培训,并且取得了不错的效果。此外,为了方便代表们能够更加从容地对预算草案进行熟悉,有专家建议将材料更加提前地送到参与者手里。再如,对尚处在初级试验阶段的改革而言,降低一些关键环节的技术规格或许也能起到不错的效果。
另外,如果能引入一些第三方的专业化组织(如NGO、媒体等) ,为参与者提供技术上的支持,无疑对改革也是大有裨益的。
(3) 预算执行阶段的有效监督问题。新河镇为了达到对预算执行过程进行有效监督的目,创造性地增设了“镇人大财经小组”这一机构,作为人大闭会期间的代理履职机构。而在财经小组成员的产生上,新河镇目前的做法是:先由人大主席团提名,再由镇党委审核,然后提交人代会表决通过。这一程序如果能加以改进,由人大代表直接选举产生,可能会更合乎民意,更能增强财经小组的独立性和监督力度。同时,财经小组成员的工作方式、监督程序尚需进一步加以改进和完善。
在对预算执行的监督问题上,乌干达的“以结果追溯过程”的模式值得借鉴。[3]具体到操作层面上,顾名思义,就是通过对预算投资的阶段性成果进行抽查,追溯政府预算的执行情况。
(4) 加强对预算绩效水平的评估。预算绩效评估是一个完整政府预算过程的归止,它最终决定了一次公共预算的成败。新河改革从目前来看,还没有触及到这一领域,这一点是有待于进一步完善的。
具体而言,对预算绩效的评估我们遵循的是新公共管理理论。由于公共预算的最终目的是提供公众所需要的公共产品和服务,所以公众满意度大致可以作为衡量公共预算绩效水平的主要依据。公众满意度的调查,可以采取问卷调查的形式,在分层抽样的基础上,进行有针对性的调查。最后,调查统计所得出的结果,也可以作为下一年度政府预算审查的参考要素之一。
四、余论
新河改革在增加政府公信力的同时,也提升了民众参与政治的技巧,更为重要的是,它让人大这一权力机构真正掌握了人民赋予它的权力。总之,新河改革虽仍然存在诸多问题,但就其出发点和创新性而言,也还是让我们看到了基层民主的希望。
“清歌一曲梁尘起,腰鼓百面春雷发”。新河试验就是中国基层民主改革进程中的一曲清歌,一面腰鼓,我们期待在它的引领下,中国改革能够奏响新的乐章,焕发出新的勃勃生机!
参考文献:
[ 1 ]Cupp s , D. S 1977. Emerging p roblems of citizen participation. Public Administ ration Review , 37 , 478- 487.
[ 2 ]王逸帅,苟燕楠. 国外参与式预算改革的优化模式与制度逻辑. 人文杂志,2009 , (3) .
[ 3 ]王逸帅,苟燕楠. 国外参与式预算改革的优化模式与制度逻辑. 人文杂志,2009 , (3) .
