摘要：本文根据委托代理理论分析了我国政府预算中的委托代理关系，从政府部门外部考察了三层委托代理关系，在政府部门内部剖析出三组委托代理关系，综合形成了我国政府预算中的委托代理关系图解。在此基础上，深入分析了因信息不对称导致的一系列委托代理问题及其表现，并提出了建立政府预算激励约束相容机制、建立立体式政府预算监督体系等对策建议。以期对政府部门如何做好公共资源配置有所帮助。
关键词：政府预算；委托代理关系；信息不对称
随着我国市场化改革的深化，政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容。政府预算是指经立法程序批准的，反映执政党对社会经济发展的目标和抱负的政府年度收支计划，具体是指国家以社会经济管理者身份取得的收入和用于维护政府公共活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业支出的预算，它分为政府公共预算收入和政府公共预算支出两部分。目前理论界和实务界都进行了深入的研究和探讨，笔者试图从委托代理关系视角考察我国政府预算中存在的问题，并提出对策建议。在委托代理理论框架下，政府预算是委托人与代理人交换信息和订立契约的过程。在政府预算过程中，以政府部门为界，存在部门外部和部门内部的委托代理关系，并且在每组委托代理关系中，都存在因信息不对称导致的道德风险或逆向选择行为，影响政府预算资源配置效率。
一、政府预算中的委托代理关系分析
1、从部门外部看，政府预算涉及到的关系人有：社会公众、立法机构、政府、政府提供公共产品和公共服务的供应商，并形成了三层委托代理关系。
第一层委托代理关系：社会公众委托立法机构（人大）。在我国，立法机构是指人民代表大会。社会公众是政府预算委托代理关系中的初始委托人，委托给人大的公共权力是财政资金的处置权和监督权。人大作为代理人，通过立法规定政府活动的范围、方向，通过审查监督促使政府预算科学、合理。
第二层委托代理关系：立法机构委托政府。与第一层委托代理关系不同，人大没有把自己所拥有的全部财政资金处置权和监督权都委托给政府部门，而是保留了部分的预算审批权和预算监督权。在这层委托代理关系中，重点是立法机构到底将多少财政资金的处置权委托给了政府部门。
第三层委托代理关系：政府委托公共产品和公共服务的供应商。这一层委托代理关系更接近于市场上的买卖双方的委托代理关系，政府部门作为公共产品和公共服务的提供者成为其供应商买者委托人，而供应商则是代理人。
此外，政府通过向供应商购买的方式提供的公共产品和公共服务，最终由社会公众享用，表现为公共产品和公共服务的供应商（供方）与社会公众（需求）之间的供需关系。
2、从部门内部看，政府预算中至少存在三组委托代理关系。
第一组委托代理关系：上级政府与下级政府之间。在政府预算中，主要表现为上级政府对下级政府的财政转移支付。
第二组委托代理关系：财政部门与政府其他职能部门及其所属单位之间。财政部门代表政府履行财政职能，负责组织财政收入和合理安排各项财政支出，并对政府其他各职能部门具有预算约束力。各级财政部门依据政府各部门所承担的职能，按照事权和财权相对等的原则，综合考虑本级政府的财力及下一年度政府工作计划，分配预算资金，具体管理本级政府职能部门及其所属单位的预算安排和预算执行。
第三组委托代理关系：政府部门与政府官员之间。在这一组委托代理关系中，政府部门与政府官员以及上下级政府官员之间因为利益目标的不完全一致，同样也存在不同程度的委托代理关系。在政府部门与政府官员之间，政府部门由于信息劣势，是委托人，政府官员则是具体实施政府意志的代理人。政府部门必须通过激励约束机制的设计使得代理人在实现自身利益最大化的同时，最大程度地实现委托人的利益。
综合来看，政府预算中的委托代理关系层级较为复杂，如下图所示：
二、政府预算中产生的委托代理问题
1、在第一层级委托代理关系中，主要存在“所有者缺位”问题。企业委托代理理论的最基本假定是存在着一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力激励和约束代理人，以防止自身权益受到损害。而在全体社会公众委托政府提供公共产品和公共服务的过程中，尽管在理论上每个人都可称之为所有者，但在现实中，没有任何具体的个人行使委托权。
2、在第二层级委托代理关系中，主要存在“自由裁量权”问题。人大到底应当给政府部门多少财政资金的自由裁量权，在既定的规则或自由裁量权下，人大又将如何激励和监督政府部门。人大与政府各部门之间形成了一种双边垄断的现象。人大用财政拨款来购买政府提供的服务(只能向政府购买)，而政府提供的公共服务也只能出售给人大。在这场双方力量的不对等、信息不对称的博弈中，政府是处于有利位置，政府可以通过隐藏自认为有必要隐藏的信息，争取最大限额的财政预算，而人大常常由于缺乏足够的信息而无法对政府的预算要求提出异议。
3、在第三层级委托代理关系中，主要存在的“逆向选择”问题。不论是作为公共服务提供者的政府部门，还是作为政府采购主体的政府部门，与代理人之间都面临着严重的信息不对称，因为这一层次中的代理人已经不再是政府内部的部门了。在政府部门向其供应商购买公共产品和公共服务的过程中，很容易产生腐败行为，具体表现为：为了个人目的和单位部门利益而预算不实、虚列支出；政府官员改变支出的政策，或者按照个人或特定团体的利益解释政策法律，其目的不是因为合理的需要，而是某些人的特定需要；上一层级的官员或公务员对其所管辖的下一层级部门、单位的预算申请审查不严格，导致预算资金支付的不合法、不合理。倒在工程项目上的诸多贪官，就是活生生的证据。
4、在政府部门内部的三组委托代理关系中，存在明显的“道德风险”问题，表现为共谋或腐败现象。在部门预算的关系人中，政府财政部门、政府其他职能部门既担任代理人的角色，又担任委托人的角色，而且他们执掌着预算资金分配的重要权力，决定着各预算单位的年度预算规模。即政府职能部门包括其所属基层预算单位从各自的利益出发，为了多争取预算资金，采取假报项目或虚列支出、预算不实等手段，通过贿赂拉关系、说服上级拨款部门，使掌握下一级代理人资金分配权的上一级委托人自觉或不自觉地成为其合谋者。在这一过程中，上一层级的官员或公务员利用拨款审批的权力向其管辖的下一层级部门、单位榨取钱财从中牟取私利。现实中的“跑部钱进”，就是最好的例证。
三、如何解决政府预算中的委托代理问题
通常来说，解决委托代理问题有两条路径：一是设计和建立激励机制；二是设计和建立监督机制。笔者认为：1、建立政府预算激励约束相容机制。在政府预算中，单纯地引入激励机制，在短期内有助于委托代理问题的解决。但在长期中，政府预算单位意识到在职消费的收益大于分享的预算剩余，从而降低争取预算剩余的积极性，转向在职消费领域寻求更多利益，激励措施效用降低。此时引入约束措施，可以降低风险。为此，政府应当能够使得预算博弈各方在追求自身利益最大化的同时，选择符合政府的政策目标和利益取向，即形成预算“激励相容约束”。
2、建立立体式的政府预算监督体系。政府预算中存在的多层委托代理关系表明，如果仅靠政府自身对部门预算活动进行内部监督，而缺乏有效的外部监督机制，难以保证政府预算监督的客观公正。因此，除财政监督外，还必须有来自人大机关、审计机关以及社会舆论等层面的外部监督，构成层次清晰、相互配合的立体式政府预算监督体系。在政府预算监督体系中，财政监督在政府预算编制、执行以及决算全过程的监督中起着决定性作用，是政府预算监督体系的中坚力量；审计部门向人大提交政府预算执行情况的审计工作报告已成为人大评价政府预算执行工作的一个重要依据；人大通过立法形式规定政府活动的范围和方向、通过审查、批准政府提交的预算草案确立政府预算的法律效力，最具权威性；社会舆论监督，贯穿于预算监督的各个环节，影响广、时效快，能够发挥不可替代的特殊作用。
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