提要: 社会性别预算是在社会性别主流化过程中，通过分析公共预算对男女两性的不同影响，对公共预算做出社会性别敏感回应，推动公共部门以更趋公平的方式分配资源。尽管中国社会性别预算的推进面临诸多挑战，但在性别平等的法律政策体系和工作机制，以及相应的财政预算保障等方面，仍旧为其推广实施提供了难得的现实机遇。
关键词: 社会性别预算;公共预算;社会性别主流化
什么是社会性别预算? 公共预算中存在社会性别问题吗?社会性别预算是否只是妇女专项预算? 是否就是将公共资源在男女之间平均分配? 在现时的中国，我们无论询问一个财政管理工作者，还是问讯从事公共预算研究的学者，是否关注过社会性别预算问题，答案往往是否定的。其实，早在20 世纪90年代，南非的国会议员Pregs Govender 就曾这样干脆地表述:“如果你想知道一个国家将会如何发展，只需要看看这个国家的预算及其向妇女和儿童分配资源的情况就可以了。”①
一、社会性别预算的政策含义
(一)社会性别预算的概念及其演进
公共预算作为体现公共部门在公共事务决策中价值取向和优先选择的工具，对男女两性的生活和权力关系，会产生积极抑或消极的不同影响。社会性别预算体现为针对公共预算中男女两性不同影响的评估，是促进公共资源公正分配的手段之一。社会性别预算的概念雏形可以追溯至澳大利亚1984 年发起、并于1985 年全面施行的“妇女预算”(Women’s Budget)，主要用于评估联邦预算对妇女的影响［1］。随着社会性别主流化的理念在世界范围内的发展与认同，作为其重要内容的社会性别预算，开始由“妇女预算”的分析范畴，发展为运用社会性别视角就公共预算对两性不同需求的影响加以评估，强调注重对公共预算进行社会性别回应。
本文认为，社会性别预算(Gender － Responsive Budgeting)是在预算管理精细化的过程中，通过分析预算对男女两性的不同影响，对公共预算做出社会性别敏感回应，推动公共部门以更趋公平的方式分配社会资源，从而使公共预算满足不同群体的不同需求，是促进社会性别平等的一种手段和途径。
社会性别预算具有性别敏感性和回应性的特征，其概念核心包括两个重要部分:一是社会性别预算分析，旨在揭示和发现问题，即对整个预算过程进行社会性别敏感分析，结合男女两性因年龄、种族、宗教不同或城乡、贫富差距而受到的不公平待遇，评估政府预算政策与项目计划的支出和收入，对于男性和女性、男童和女童的不同影响;二是针对社会性别预算分析结果，做出社会性别敏感回应，包括重新进行社会性别平等的预算资源分配，制定推动社会性别公正的执行策略与行动等。
(二)社会性别预算的目标和实施意义
1. 社会性别预算的基本目标
社会性别预算并非要求公共财政在男女两性之间平均分配，也不是要求为妇女或男性单独制定预算，或是专门为妇女群体、妇女项目、妇女组织争取预算资源［2］。Rhonda Sharp(2002)认为，社会性别预算具有三个核心目标［3］:一是提高人们对社会性别问题和公共预算、公共政策影响力的认识与理解水平;二是强调政府责任，使政府为其预算政策和承诺负责;三是改变和改善公共预算和公共政策，以促进社会性别平等。因此，社会性别预算的目标应该集中于增强预算透明度、效率性和公平性，提高社会性别意识，推动社会性别主流化，从而实现性别平等以及经济社会和谐公正地发展。
2. 实施社会性别预算的意义
在中国，妇女约占总人口的一半，而中国又是世界上人口最多的发展中国家之一。因此，中国自主推动社会性别预算具有相当重要的战略意义。
第一，重新审视和纠正公共预算中的“社会性别盲视”②。现实中的公共预算很少是基于性别因素而设计的，也很少表现出显性的性别歧视。以通常的眼光来审视，以报告或报表形式描述的公共预算，特别是政府部门的收入和支出，没有特别强调是为男性还是为女性而设立，似乎是“性别中立”的。然而，忽视公共预算中社会性别的不同影响，并不是真正意义上的“性别中立”，而是事实上的“社会性别盲视”，不利于公共资源的公平公正分配，将阻碍性别平等进程和经济社会的发展。
第二，促进政府履行社会性别平等的相关政治承诺。2005年世界首脑会议上各国政府一致认为，妇女的进步就是全人类的进步。社会性别平等和增强妇女的力量，是善治和向所有人提供公共服务的固有内容。公共预算作为重要的公共政策工具，社会性别平等的公共政策必须依靠资金的有力支持才能顺利贯彻与执行。世界各国有关社会性别平等的政治承诺，可以借由社会性别预算进行检视和评估，进而增强政府推动社会性别平等的政治责任。
第三，推动经济领域对无酬劳动③ 和照料经济④ 价值和贡献的认可。从时间利用角度来看，花费在无酬劳动和照料工作上的时间越多，用于有酬经济中的时间就会越少。但长期以来，传统经济学将经济划分为市场主导的公共领域和以家庭及社区为主的私人领域，忽视照料经济在整个国民经济体系中的价值和贡献，从而导致妇女这一照料经济贡献主体的劳动价值和贡献不被认可，不仅加剧了社会性别不平等，而且也影响了整个经济健康高效的发展。
由于现实中对工作概念的误导，无酬劳动往往未被计入官方统计数据。UNDP《1995 年人类发展报告》估计，每年全球妇女无酬劳动的经济价值高达11 万亿美元。妇女对于全球经济活动(包括有酬劳动和无酬劳动)的贡献率为51%，高于男性。有研究数据显示，1990—2005 年间，世界范围内非农部门有酬劳动者中女性的比例呈缓慢上升趋势，但与男性相比差距依然很大(见图1)。
社会性别预算正视并肯定无酬劳动和照料经济的价值与贡献，推动政府重视通过时间利用调查等有效途径，正确评价无酬劳动和照料经济在国民经济中的重要作用，并在预算决策过程中充分考量无酬劳动者的利益和诉求。
第四，增强公共预算的透明度，提升公共资源使用效率，加强公共政策的公众监督。包括公共预算在内的公共政策，其目标应是使不同需求的社会群体公平公正地分享公共资源，以体现公平的正义。社会性别预算使社会组织和成员，特别是妇女，有机会参与公共决策过程，有利于政府民主决策、科学决策，充分考虑不同群体的公共诉求［4］。同时，能够对公共决策和执行进行有效监督，在推进政府改革和发展民主政治方面具有重要作用。
第五，增强妇女参与公共事务管理的意识，提高妇女公共事务决策的能力。妇女是参与发展的主体之一，但占世界人口半数的妇女在参与决策方面，与男性相比，仍存在较大差距。
联合国大会第62 届会议主席斯尔詹·克里姆就曾指出，必须改变对妇女在社会中的作用和地位所持有的态度，并在全球范围内凝聚必要的政治意愿，全面落实现有的承诺，提供许诺的适当人力、财力和教育资源，才能真正增强妇女的力量⑤。社会性别预算为妇女发出自己的声音和参与决策提供了可行的路径，为妇女公共事务决策能力的提高提供了必要支持。
二、中国自主推广社会性别预算面临的主要挑战
1. 政府推动社会性别平等的责任意识有待加强
中国政府在签署国际文书、阐述政治承诺、建立完善法律政策体系方面作出了卓有成效的努力，但与国际社会的性别平等发展进程相比，仍有一定差距。例如，部分决策者对于中国签署的《行动纲领》《消除对妇女一切形式歧视公约》以及《千年发展目标》等国际文书知晓率低，缺乏明确而坚定的政治承诺执行措施。高层决策者对男女平等的基本国策地位认识不足，有调查显示在全国妇联以外的192 位被调查的高层决策者中，知晓或认同男女平等基本国策的不足一半⑥。
2. 社会性别主流化机制及资源保障仍显不足
当前我国的一些法律政策存在社会性别盲视。例如，未对“歧视”作出定义，受歧视妇女难以得到有效法律援助，退休政策不能充分体现性别平等;包括《妇女权益保障法》在内的性别平等法律政策仍缺乏权威性和可操作性。同时，妇女政治参与和决策仍显不足，全国人大女代表比例不仅没有达到《关于十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》中明确规定的女性代表比例不低于22%的目标，而且距离联合国规定的女性在议会中所占席位应为30% 的目标也相去甚远，中国女议员比例世界排名急剧下滑(见表1）
同时，政府在推动性别平等的公共资源投入方面，其资金多为专项拨款、专项转移支付或一次性项目经费，缺乏统筹安排和制度性保障，忽视了应将社会性别问题纳入所有政策、项目和行动的主流，也导致了预算资源配置不均衡，资金使用效率不高。
3. 社会性别主流化能力有待进一步提高
政府以及非政府组织通过积极宣传、倡导、培训、试点等有益形式，传播社会性别主流化的理念，但对男女平等基本国策的贯彻落实、社会性别意识的培养和提高等，缺乏必要、科学且有效的推进、监测与评估。政府部门特别是决策者，在缺乏社会性别意识和性别主流化能力的现实下，很难在推动社会性别平等方面有较为明显的作为和贡献。《中国妇女发展纲要(1995—2000 年)终期监测评估报告》显示，11 项目标中的劳动权益保障和妇女健康两个目标的部分指标，尚未达标。《联合国人类发展报告》显示，中国人类发展指数的世界排名不断提高，但是性别发展指数和妇女权力指数不仅未能同步提高，甚至出现下滑，性别发展指数已由2003 年的64 位下降至2005 年的73 位⑦。
4. 性别统计制度相对滞后
建立和完善性别统计制度是社会性别主流化的重要内容之一。国家统计局已将分性别指标纳入国家统计体系，并突破性地首次在中国开展了时间利用调查⑧。调查结果显示，中国妇女仍是无酬劳动的主要承担者，农村妇女是劳动负担最沉重的群体，其从事无酬劳动的时间、每日总劳动时间均多于农村男性和城镇居民。但尽管如此，中国的分性别统计仍旧是相对薄弱的。2006 年联合国消歧委员会对中国提交的第五、第六次联合报告进行了审议，针对报告没有列出按性别、地区和民族分列的数据和性别比较资料，促请中国研究和促进分性别统计工作，增强制定和实施政策的能力⑨。
5. 社会性别主流化缺乏全社会( 特别是男性) 的广泛支持与参与
包括决策者、专家学者在内的一些人，对于社会性别平等的真正含义并不了解，往往仅从个人生活体验来判断中国的性别平等程度。大众传媒和文化产品缺乏社会性别敏感，对于宣传倡导社会性别平等，构建先进性别文化的责任意识仍需加强。需要强调的是，对于性别平等进程的推动，仍缺少男性的充分支持与参与，缺乏两性的和谐对话与互动，这些都是社会性别主流化面临的现实障碍。
中国实施社会性别预算就是要增强政府部门(特别是决策者)的社会性别意识，加强性别统计制度的建立与完善，有效地帮助政府公共部门分析公共资源优先选择的社会性别影响，重新审视并确保公共资源分配公平、公正与高效，促使政府落实性别平等的政治承诺，切实解决阻碍性别平等进程的突出问题［5］。因此，在中国通过实施社会性别预算，推动社会性别主流化，最终实现性别平等，具有现实的必要性。
三、中国推广实施社会性别预算的重要现实机遇
是否具有推动性别平等的国家机制，是衡量一个国家重视推动性别平等和妇女发展程度的重要标志之一。目前，中国已基本构建了包括性别平等的法律政策体系、性别平等的国家机构和工作机制，以及推动性别平等的财政预算保障等在内的性别平等的国家机制，为实施社会性别预算提供了难得的现实机遇。
1. 法律政策体系基础
目前，中国已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国妇女权益保障法》为主体，包括《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国人口与计划生育法》等各种国家单行法律法规、地方性法规和行政规章在内的一整套保护妇女权益、促进性别平等的法律体系。
1995 年在北京召开的第四次世界妇女大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》，对中国在促进性别平等和妇女发展方面，产生了重要影响。2005 年通过的《中华人民共和国妇女权益保障法修正案》，将“男女平等基本国策”明确写入法律，突出了反对性别歧视的立法理念，明确要求各级人民政府将中国妇女发展纲要纳入国民经济和社会发展规划。截至2009 年3月，已有27 个省( 自治区、直辖市) 先后修改并通过了《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，其中26 个省( 自治区、直辖市)的《实施办法》中明确规定要将维护妇女权益的相关经费列入同级财政预算。
2. 组织机构和人力资源基础
性别平等的国家机构是推动性别平等的重要机制保障。1990 年2 月，国务院妇女儿童工作协调委员会正式成立，取代了原由全国妇联牵头的全国儿童少年工作协调委员会，成为国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构。1993 年8 月，国务院妇女儿童工作协调委员会更名为国务院妇女儿童工作委员会。
截至2005 年8 月，全国所有省( 自治区、直辖市)、地( 市、州、盟)和县(市、区、旗) 人民政府均成立了由同级政府负责人领导、相关部门共同组成的妇女儿童工作机构，并设立日常办事机构，配备专职工作人员，工作经费列入同级政府的财政预算。
作为国务院妇儿工委成员单位之一的中华全国妇女联合会(以下简称“全国妇联”)，具有广泛的代表性、群众性和社会性，是中国最大的非政府妇女组织。各级妇联组织在团结、动员广大妇女参与经济建设和社会发展，代表妇女参与国家和社会事务的民主管理、民主监督，代表和维护妇女权益等方面发挥了不可忽视的作用。同时，从某种意义上来说，全国妇联分担了很大一部分政府促进性别平等和妇女发展的职能工作，提供了许多有益于妇女发展与进步的公共服务。
此外，国家还逐步建立起保障妇女权益的社会化维权工作机制，建立了由19 个部门组成的全国维护妇女儿童权益协调组，广泛而深入地开展保障妇女合法权益的法律援助和法制宣传活动，以保障性别平等法律的贯彻实施。
3. 财政预算改革的制度支持基础
中国政府已经意识到预算管理改革对于建立民主高效的公共财政体系和预算运行机制，满足不同社会群体公共产品需求，以及推动社会公正、构建和谐社会的重要性和紧迫性［6］，明确了提出“深化预算制度改革，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的有机衔接，积极推进预算公开”的要求⑩。特别是2009 年3 月20 日，为贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，提高财政预算的公开性和透明度，保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权，财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开，通过财政政务公开，致力于打造“阳光财政”［7］。性别平等的公共政策的贯彻与落实，需要公共财政强有力的支持和保障。公共预算管理改革的深化，为中国实施社会性别预算提供了有利契机。
为推动中国的性别平等进程，中央和地方财政逐年加大实施《妇女发展纲要》的经费投入，稳步优化妇女发展的资源配置。2000 年以来，中央和地方财政投入相当数量资金，用于实现妇女发展纲要的重点难点指标，并注重向西部和贫困地区倾斜。
鉴于贫困具有明显的社会性别差异，政府制定并实施了向贫困妇女倾斜的公共财政投入政策。例如，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》将消除妇女贫困作为国家扶贫战略的重要内容;2001 年建立性别敏感的扶贫指标，推动了扶贫工作的社会性别主流化。此外，政府还鼓励金融机构为农村贫困妇女提供优惠贴息贷款，仅2001—2004 年，国家扶贫贴息贷款中用于农户小额信贷的总量达到135. 2 亿元，而承贷人中半数以上为妇女瑏瑡。为扶持妇女自主创业，政府制定和执行了扶持妇女自主创业政策，并在职业培训补贴、小额信贷、税费减免等方面给予优惠。
2000—2001 年间，中央和地方财政投资2 亿元，在西部12个省(区、市)实施“降低孕产妇死亡率，消除新生儿破伤风”项目。2004—2006 年，中央财政安排10. 33 亿元资金，将项目地区扩大到22 个省( 区、市) 以及新疆生产建设兵团的1000 个县，3 亿多人口直接从中受益(见图2)。
国家财政性教育经费从2000 年的2562. 61 亿元增加到2006 年6348. 36 亿元，增长147. 73% 。2005 年小学适龄女童净入学率达99. 14%，男女性别差由2000 年的0. 07 个百分点降至0. 02 个百分点。2008 年中央财政投入223 亿元，为超过2000 万包括女性在内的贫困大学生提供贴息贷款和奖学金、助学金，国家助学制度进一步完善。
2001—2004 年，中央政府先后安排国债资金97 亿元改水改厕，平均每年为690 多万农村妇女提供安全可靠的饮用水，大大减轻了农村妇女繁重的取水劳动，减少了农村人口的健康风险。
2005 年6 月，全国妇联、农业部联合下发《关于加强农村妇女富余劳动力转移培训工作的意见》(妇字［2005］22 号) 文件，要求各级农业部门把对农村妇女富余劳动力转移培训工作，列入“阳光工程”培训计划，力争妇女参加培训的比例达到40%以上，提高包括农村妇女在内的非农领域就业前的职业技能。
因此，社会性别预算通过对预算过程和绩效的监督与评估，有利于推动政府性别平等的公共资源投入，进一步深化预算管理改革，增强包括妇女在内的公众对预算决策过程的参与及监督［8］。
尽管上述诸多改革举措，已然为社会性别预算在中国的自主推广，奠定了重要且坚实的基础。然而，将社会性别意识纳入决策主流，仍旧是一项长期且艰巨的任务。对于社会性别预算改革而言，更是如此。在具体操作层面上，社会性别预算在中国的自主推广，可以适当借鉴参与式预算的具体操作方式。例如，召开社会性别预算的相关听证会或是搭建财政部门、人大代表、受益群体与社会性别预算项目组的定期交流沟通平台，将建议和意见提交有关部门作为决策参考。需要强调的是，社会性别预算必须要同公共预算过程相衔接，不能游离于既有的公共财政体系之外，否则难以取得实质性进展。
注释:
① European Commission，Gender Equality in Development Co － operationfrom Policy to Practice － The Role of the European Commission，Belgium:Mostra Communication，2003，p. 24.
②社会性别盲视，是指缺乏社会性别敏感，即忽视男女两性的不同
需求，并在客观上对性别平等的权利和机会进行限制。
③无酬劳动(Unpaid Work) 包括照料经济以及非正式经济中的主要以家庭经营形式表现的小规模企业或者农业生产中的无酬劳动。
④照料经济(Care Economy) 包括涉及生育、照料他人和创造工作生活的安全且具亲和力的社区等所有活动。上述活动中所体现的众多领域，诸如:照顾儿童、洗衣、做饭、打扫、购买生活用品、照顾老弱病残以及免费社工等所有劳动密集型无报酬劳动领域，是整个经济体系和谐有序运行所不可或缺的。照料经济主要分为三大部分:与生育相关的工作，照顾家庭及家庭成员的活动，在社会上免费照顾老弱病残的义务劳动。虽然照料经济活动也有男性参与，但现实生活中主要还是由妇女以付出无报酬劳动的方式来承担。
⑤斯尔詹·克里姆:《联合国大会第62 届会议主席斯尔詹·克里姆在国际妇女节的致词》，联合国网站，http: / /www. un. org /chinese /events/women /iwd /2008 /gapresmessage. shtml，2008 年3 月8 日。
⑥2005 年全国妇联妇女研究所开展了“高层决策者社会性别平等意识调查”。调查对象为全国人大、全国政协、卫生部、国家人口和计划生育委员会以及全国妇联5 个机构的242 位决策者。除全国妇联以外的被调查者中女性占25%，知晓或认同男女平等基本国策的占44. 8%，有55. 2%的决策者认为男女平等是“一项重要举措”或“一项公共政策”。
⑦“性别发展指数”(GDI)，也称为“按性别开列的发展指数”，是按男女不平等因素作了调整的衡量HDI 的三个基本维度——健康长寿、知识、体面生活——所取得的平均成就的综合指数。“妇女权力指数”(GEM)，衡量赋予权力的三个基本维度——参与经济及决策、参与政治和决策权，对经济资源的支配权——存在的两性不平等的综合指数。
⑧2008 年国家统计局采用国际通行的标准和方法，在北京、河北、黑龙江、浙江、安徽、河南、广东、四川、云南、甘肃10 省市，组织实施了我国第一次时间利用调查。
⑨消除对妇女歧视委员会:《消除对妇女歧视委员会的结论意见:中国》，CEDAW/C /CHN/CO/6，2006 年8 月25 日。
⑩温家宝:《政府工作报告——2009 年3 月5 日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上》，新华网，http: / /news. xinhuanet. com/misc /2009 － 03 /14 /content_11010350_1. htm，2009 年3 月14 日。
参考文献:
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