摘要：公共预算是一个政治问题，公共预算的政治意蕴已经得到了学界的认同，但预算政治的表现形式却多种多样。通过对美国预算政治的变迁和我国预算改革的分析，文章研究了“预算政治”的表现形式问题。主要观点是，在我国社会主义体制下，已经建构了预算政策政治的制度架构，但由于相关条件的缺失，政策导向的预算政治没能有效实现，随着我国预算改革的不断推进，预算政治逐渐由微观的“博弈政治”转向宏观的“政策政治”，而进行中的绩效预算改革为这种转变提供了一种可行路径。
关键词：预算政治；博弈政治；政策政治
现代公共预算自出现以来就与政府和政治密切相关，“预算是政府的生命血液，是政府正在做的事情和想要做的事情的财政反映”（Wildavsky，1961）。预算可以是一项财务记录、一个政策工具、一个行政工具或是一个经济工具（Hyde，2002），但无论如何都不能绕过政治因素。但是“（预算）政治并不仅仅是一种，而是存在多种预算政治”（Rubin，1987:6）。在微观层面上，预算政治可以表现为不同部门之间、部门与核心预算机构之间、代议机构不同委员会和次级委员会之间的“博弈互动”；在宏观层面上，预算政治则表现为政治上层把握宏观政策方向并促使下级政府和相应部门围绕上级政策安排预算的“政策政治”。实际上，无论微观预算还是宏观预算都是预算政治的具体表现形式，他们不能被截然分开，而往往并存。不同政治体制下预算的侧重点有所不同，“预算在资本主义、民主社会、联邦主义的国家还是在一个社会主义的、权威主义的国家中执行会完全不同”(Rubin，1992)。不同政治体制下预算政治的表现会有所不同，有些侧重于微观预算而另外的则会侧重宏观预算。勒娄普（Leloup，1987） 已经敏锐观察到美国预算由微观预算向宏观预算的转型。我国已经明确建立起明确的宏观预算制度，但由于相关条件的缺失，体现宏观政策导向的预算模式迟迟没有真正实现。然而，我国不断进行的相关预算改革正在消解这些阻碍因素，正在进行的绩效预算改革在此基础上实现了政策导向的预算模式。本文首先考察西方和我国存在的预算博弈政治，然后通过对相关制度的梳理勾勒出我国预算政策政治的制度结构，并分析导致政策导向的预算模式没能有效实施的原因，然后通过对A 区项目绩效预算的案例研究表明“政策政治”的具体形式，最后做出简要结论。
一、预算博弈政治
公共预算是一个政治问题，“无论如何定义政治，（公共）预算都不能排除政治”（Rubin，1987：6），“研究预算不过是研究政治的另一种表达形式”（Wildavsky，1961）。公共预算的内在政治属性已经得到了学界的共识（Wildavsky，1961；Rubin，1987），并且形成了明确的研究问题——“谁付出和谁受益……在预算编制过程中，谁对谁做了什么”（Wildavsky，1961）或表达为“在预算过程中谁得到了什么，为什么”（Rubin，1987）。这一问题包括以下一些子问题：（1）预算过程包含哪些活动者；（2）不同活动者在预算过程的不同阶段中扮演怎样的角色；（3） 不同活动者想在预算过程中得到什么；（4）为了实现目标，这些活动者采取了哪些活动；（5）活动者的行为选择改变了预算过程么？（6）活动者的行为选择改变了预算结果么？（7）不同活动者如何应对外界环境的变化而改变行为选择？这种微观预算在美国多元政治的背景中，难免形成预算过程参与者之间的多方博弈，并持续的主导预算过程（Schick，Micro- macro）。围绕这些问题，公共预算研究最为活跃的美国在近一个世纪以来形成了许多有意义的研究，国会和总统的相互关系；官僚的预算行为选择；国会中不同委员会对预算的影响；议员对预算的影响已经预算对外界环境变化的反应等等。
在我国的预算过程中也充满了类似的预算博弈政治。在城市政府中，由于缺乏明确的资金配置标准，预算编制和调整成了“政治博弈”的角逐场，预算资金成了各支出部门竞相争夺的“唐僧肉”，整个过程充满了预算单位之间、预算单位与财政部门之间、财政部门内部各科室和分管局长之间、财政部门与政府之间以及政府内部和分管领导之间的“政治博弈”。其结果是一些强势部门取得的财政资金远远多于普通部门，造成部门间的苦乐不均（A 区访谈资料）。由于零碎化的权威体制和预算体制加上落后的正式预算制度衍生出的非正式预算制度（马骏，侯一麟：2004），中国省级预算过程的政治也表现出分管领导之间、支出部门之间的预算博弈。而且由于零碎化的政策制定体制和分散的预算权导致中国省级预算中存在着较为严重的预算过程与政策过程的分离（马骏，2005），使预算过程中的“博弈政治”更为突出。
微观预算往往关注部门之间、机构之间的互动与博弈，“美国预算体系核心应该依赖建立在民主原则、联邦共和、权力分立与相互制衡基础上的政府机构”（Lewis，1998），“预算政治被斗争所主导”（Shuman，1984：16）。预算更多的关注部门的需求（Schick，1966）和国会委员会之间的互动，着眼于部门利益，考察部门作为资金申请者自下而上的向作为资源保护者的核心预算机构和代议机构出于部门利益最大化而申请资金的过程。这种微观政治博弈一方面使预算资金分配成为一个完全的政治过程，“在瓦尔达沃斯基的框架中没有行政价值的位置，他将预算完全看作是一个政治过程”（Schick，1987：66），难以在资金分配方面做出改进，另一方面往往造成预算分配过于关注部门、部分选区的实际利益而忽视政府上层政策意愿和方向实现，造成预算过程与政策过程的分离。而面临日益复杂的社会状况，需要政府上层从宏观方面考虑预算安排（Leloup，1987），关注宏观政治和政策影响的预算改革成为改革追求的目标。
二、预算政策政治
“预算一直被看作是在资金支出与要完成的计划目标之间建立系统联系的过程”（Schick,1966）。尽管美国预算过程中充满了各种各样的“政治博弈”，但政治上层尝试对预算过程掌控的努力从来没有间断（Staats，1980），希克（Schick，1966）观察到美国预算历史经历了控制、管理和计划三个功能阶段，勒娄普（Leloup，1987）通过美国国会和行政部门的研究发现，美国预算自1970 年代开始出现了由微观预算向宏观预算的转型，预算过程更多的反应政治上层的政治理念和意图，更少的反应部门要求。进入1990 年代，美国首先倡导的“新绩效预算”更加关注政策导向在预算过程中的作用。
在我国单一制体制下，党和国家的路线方针政策需要自上而下的层层分解以促使各级政府的决策和行为能够满足国家发展的总体要求。而预算作为政府行为的财政支撑也要反映这些总体要求，进而形成一种与政策导向相一致的预算分配机制。
1.政策分解的组织结构
尽管有学者认为由于地方本位主义和地方的特殊情况等原因，中国存在明显的上有政策下有对策和下级执行上级政策不力的情况，但无论在体制上还是在实践中，我国的党的组织制度和单一制的国家结构形式都决定了一种自上而下的政策分解机制。
《党章》规定：全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会（第十条），党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定；下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行（第十五条）。这样，党的全国代表大会的决议就成为统领全党的精神指示，成为党对国家实行政治领导、思想领导和组织领导的重要依据。十七大过后，中共中央印发了《关于认真学习宣传贯彻党的十七大精神的通知》，31 省区市书记公开表达自己学习贯彻党的十七大精神的状况，各省区市党委纷纷发出《关于认真学习宣传贯彻党的十七大精神的通知》（中国共产党新闻网），相关部门和各地党委也纷纷开展学习活动（中国政府门户网站）。
我国《宪法》规定：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作；全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院（第110 条）。国务院的工作重点应该成为全国各级政府的工作要点。2009 年3 月23 日国务院出台“国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见”（国发〔2009〕13 号），各级政府也纷纷依照国务院的意见结合本地情况落实本级《政府工作报告》的重点工作。
党和政府自上而下的政策指示一方面有利于保证全国按照中央的意图布置重点工作，同时也为各级政府和相关部门政策制定提供了足够的合法性依据。这种政策层层分解构成了我国特有的“政策政治”，正是通过这种自上而下的分解和自下而上的考核保证了上级和中央政治意图的实现（Jie Gao，2009）。
2.预算分配体现政策要求
与自上而下的政策分解相对应，在预算的相关制度和操作过程中也要求与相应的政策匹配性配备预算资金。1991 年颁布的《国家预算管理条例》（已失效）明确要求“预算应当根据国民经济和社会发展计划编制……预算编制应当符合国家政策”（第24 条）。《预算法》延续了这一导向，要求：各级预算支出的编制，应当统筹兼顾，确保重点（第三十条）。《预算法实施条例》也要求：各级政府编制年度预算草案时“国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策”（第16 条）是其重要依据；各部门、各单位编制年度预算草案时“本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署”是其重要依据（第17 条）。
3.预算监督体现政策要求
在人大预算监督审查方面，也要求对政府预算安排进行“政策性审查”，政府预算体现中央、国家及本级政府在财政、经济及社会发展方面的方针政策，体现宏观调控的目标和重点（中国发展研究基金会，2008：87），“围绕党委的总体工作部署，紧紧把握本地经济社会发展的方向和重点，从大局出发，认真深入地审查政府预算”（裴志江，2009）。许多省级人大对预算的监督也要求预算安排要符合国家相关财政政策，保证重点支出的增长比例和本省的具体情况并重点审查预算是否符合国民经济和社会发展计划以及有关的财政经济政策①。2009 年出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》也明确要求，“各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策”是预算绩效评价的重要依据（第6 条），绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划（第15 条）。
可以说在党的组织原则、政府的运行原则、预算方面的相关法律和法规和人大预算监督的相关规定方面，我国经建立起在预算编制、预算监督和预算绩效评价等方面配合国家和各级政府的大政方针和政策，保证国家大政方针和相关政府的政策能够得到必要的预算资金，以实现政府的政治和政策意图的政策导向的预算体制。但由于相关制度的缺失，既有的制度设计难以有效保证。
三、政策导向预算模式的阻碍因素
尽管我国已经建立起体现政府上层政策要求的制度体系，但相关预算改革的缺失是的既有的制度安排难以实际发挥作用。1.零碎化的权威体制和政策制定体制“1978 年的经济改革逐渐使得这种高度集中（党委）政策制定体制让位于一种‘零碎化的权威体制’”（马骏、侯一麟，2004），政府内部的各部门形成了自己的部门利益或系统利益，在政府高层形成了副职领导和其他常委根据职能工分逻辑确定的具有几乎排他性权力的政策领域（马骏、侯一麟，2004；马骏，2005）。高层“副职分管”体制和“部门利益”之间相互强化，“政策制定实际上就成为各个分管领导之间、分管领导与部门之间以及部门之间的讨价还价，政策选择就取决于他们之间的想读的讨价权力”（马骏、侯一麟，2004）。
2.分散的预算
1999 年预算改革实质上是要建立一种“控制取向”的现代公共预算，但某种意义上说我国的财政部门还不是核心预算机构，除了财政部门之外还存在像发改委、科技部门等对预算资金具有分配权的准预算机构，准预算机构通过“控制收入努力程度”、“基数加增长”、“硬缺口”、“倒逼”、“关系”等策略抵消财政部门的控制，进而使预算过程充满了不确定性（马骏，於莉，2006）。而虽然宪法和预算法都明确赋予了人大预算分配和监督的权力，但人大对预算过程的监督还十分有限（马骏，於莉，2006）。
3.弱化的预算管理
1999 年我国财政改革转向支出方面，在推行部门预算改革的同时开展了旨在规范预算执行的国库集中收付制度改革和政府采购改革。但经过多年的改革之后，我国的预算管理还比较弱。综合预算仍未建立起来，仍有大量资金游离于财政和人大监督之外。中纪委2009 年出台《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7 号）再要求清理“小金库”，而审计署7 月16 日发布的《18 省区市财政预算管理情况审计调查结果》显示，“抽查的13 个省本级预算2007年共少编中央专项补助2127.71 亿元，相当于上年中央专项补助3446.34 亿元的61.74%。其中6 个省的中央专项补助全部未编入本级预算。抽查的10 个省本级、23 个市本级和41 个县，2007年有848.26 亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，占这些地区应纳入预算管理的非税收入的22.63%，其中16 个市县超过50%。抽查的10 个省本级、23 个市本级和41 个县，2007 年有848.26 亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，占这些地区应纳入预算管理的非税收入的22.63%，其中16 个市县超过50%。从结构看，上述应纳未纳入预算管理的非税收入主要是土地出让收入626.42 亿元和已收缴的国有资本经营收益44.56亿元，合计占上述848.26 亿元的79.1%”（审计署，2009）。
零碎化的权威体制和政策制定体制加上零碎化的预算权使预算过程与政策过程愈加分离，分散的政策过程主导了预算过程，而预算过程难以有效制约、引导政策过程。同时，弱化的预算管理使财政部门难以成为真正意义上的核心预算机构，难以有效监督预算资金的运用更难以按照政府的战略要求引导预算资金分配。但相关的预算改革已经开始推行，如果他们得到有效执行完全有可能客服既有障碍建立起反映政策要求的预算管理模式。
四、A 区预算改革中的“政策政治”
2003 年以来，我国部分地区试点了以理性计算来引导预算资金分配的项目绩效预算改革。这种旨在改变预算分配标准的绩效预算改革在改变资金使用效率的同时改变了预算过程的政治形式，更鲜明的体现出预算安排与国家和上级政府大政方针以及本级政府政治意图的有效结合，弱化了分散预算体系的政治博弈关系。通过对我国南方发达省份某地区（下文称为A区）项目绩效预算改革的实证研究发现，通过项目绩效预算改革，A区的预算政治由经典的“预算博弈政治”转向了“预算政策政治”，预算政治不再体现为支出部门与财政部门之间、政府的分管领导之间的政治博弈而体现为预算项目是否符合各级政府的政策意向。
1.改革前的预算博弈政治
在实行项目绩效预算改革之前，A 区的预算分配政治是典型的“预算博弈政治”。在传统的预算分配体制下，没有明确的预算分配机制，预算资金成了各支出部门竞相争夺的“唐僧肉”，预算编制和调整过程充满了预算单位之间、预算单位与财政部门之间、财政部门内部各科室和分管局长之间、财政部门与政府之间以及政府内部和分管领导之间的“政治博弈”。预算分配过程充斥着各种“潜规则”，分配决策实际上就是由领导“拍脑袋”决定。
2.先期的预算改革：财政统一
在实行项目绩效预算改革前，A 区按照已经进行了较为扎实的公共预算改革。首先进行了综合预算改革，把一般预算、政府基金、非税收入、公有资产收益等全部纳入财政总盘子。其次是实行了统一的部门预算，一个部门一本预算，全面反映部门的收支情况，使绩效预算改革成为可能。第三是实行了统发工资改革（统一了人员和公用经费标准）、清理单位小金库、行政事业单位资产统一管理、政府采购、国库集中支付制度改革等一系列改革措施，使各部门所需资金只能通过财政拨款一条渠道获得，为统一的绩效预算改革提供了坚实的基础。
3.改革后的预算过程
2004 年，A 区在旨在加强财政统一和预算监督的一系列改革基础之上，从信息化项目入手探索绩效预算改革，并将纳入绩效预算评审的范围不断扩大。截至2009 年，被纳入绩效预算评审的资金占全年财政资金的近80%。在改革过程中，A 区财政部门确立了“大事优先、民生优先和绩效优先”的三大优先原则，所有申请项目在统一的标准下申请资金。财政部门不再参与具体评审工作而是通过外请专家进行独立评审，对申请项目进行综合评分，并依据评分情况安排预算资金。这样，部门申请的项目立项与否不再完全由财政部门和分管领导决定，而是依赖于专家的“客观评价”。而“大事优先”的原则目的在于确保党和国家大政方针和相关政府安排的重点任务可以得到足够的资金。在实践过程中A 区通过将“大事”数量化的方法来对“大事”进行客观公正的评价，具体做法是先将国家大政方针和各级政府重点工作赋予一定的分值，根据项目申请所依赖的政治依据（大政方针和重点工作）对项目的“政治”部分打分，然后将此分值与项目评审的其他标准——如绩效目标、可行性、管理能力等上的得分相加，最后得出申请项目的具体分值并排序作为财政安排资金的最重要依据。
通过政治数量化的方法，确保了各级政府的重点工作能够获得相应的财政资金和落实；而同时配备绩效考核的工具，确保了具有足够政治支持的项目也要关注资金的管理效率和实际效果等绩效指标。
五、结论
预算是政府行为的财政表现，预算过程反映着政策过程和政治过程的最一般特征，而预算规则和过程的变化一定意义上也意味着政策过程和政治过程的变化。我国已经建立起与我国单一制相适应的自上而下的预算分解机制，但由于分散的政策制定体制、分散的预算体制和薄弱的预算管理体制，政策导向的预算分配机制难以发挥作用。虽然实践中存在诸多障碍，但A 区的项目绩效预算改革表明，在完成财政统一的相关改革基础上，政策导向的预算分配代替“博弈预算”不仅是完全可能的，而且通过技术化处理，新兴的绩效预算改革能够将政治、效率和结果等价值有效的融入预算过程，提高预算的分配效率、管理效率和公共责任。
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