一、关于政府预算学科属性的纷争
近年来，许多学者对政府预算（或公共预算） ①的学科归属问题提出了不同的看法， 认为中国将政府预算归于财政学科之下研究是不当的， 提出将政府预算纳入到政治学或公共行政学的研究范畴。如有的学者认为虽然公共预算研究借鉴了许多经济学理论， 但并不等于说公共预算研究是经济学的研究领域， 而是政治学和公共行政学中非常重要的一个研究领域（马骏、於莉，2006 年）。有的学者则直接提出“要将公共财政与公共预算作为政治学分支学科， 建议将公共预算纳入政治学的学科体系， 把公共预算学变成政治学的二级或三级学科， 有利于在政治系统内对公共预算内部与政府体制建设进行综合考虑”（王浦劬，2006 年）。另外一些比较有代表性的观点则相对温和一些， 认为我国公共预算的研究视角根据我国公共预算改革的三个途径可以分为：一是财政学研究视角，主要从公共预算的收支数量变化及预算政策的经济功能角度来研究预算。二是行政学研究视角， 主要从规范政府公共收支管理及提高预算效能的角度来研究预算。三是政治学研究视角， 主要从如何实现预算的民主化角度来研究预算（魏陆，2006 年）。
以上这些说法，笔者不能完全苟同。的确， 不能将政府预算完全看成是经济学问题， 因为政府预算过程会明显受到政治过程的影响。但是否因此就认为政府预算研究是政治学和公共行政学非常重要的研究领域， 甚至是将公共预算变成政治学的二级或三级学科，是值得商榷的。最后一种比较温和的观点则是当前大多数人的观点，认为财政学主要从财政预算政策的经济影响来研究， 其实倡导的就是西方国家财政学研究的主流方向。而关于政府收入和支出管理进而提高收支效能的研究属于公共行政学的范畴。政治学的研究视角主要从预算权力制衡的角度来研究， 例如在预算过程中权力机关与政府的权力制衡、公民的民主参与等方面。但是是否因为西方国家这种研究领域的划分就决定了我国政府预算的学科属性，也是值得重新考虑的。根据我国目前学科体系的划分， 财政学属于经济学一级学科中的应用经济学， 按照笔者的观点如果将政府预算划归财政学科范畴， 则似乎意味着政府预算属于应用经济学范畴。其实不然， 这里有一个假设的前提： 财政学科也不是仅仅具有经济学科属性的特征。在此假设基础上， 笔者的观点是： 不能人为割裂政府预算与财政学科的紧密联系， 政府预算研究的主体内容应该归属财政学科研究范畴， 政府预算具有鲜明的财政学科属性。
二、关于财政学学科属性的认知
学科的性质决定了人们把它定义为什么学科，而不是人们称它什么学科，因此它就具有什么性质。学科性质先于学科定位，学科定位是由学科性质决定的。进而，学科性质是由学科本质属性决定的。当一门学科同时具有多种属性时， 其中一种处于主导地位发挥主导作用的就是本质属性。学科性质主要由其本质属性决定， 而非本质属性只起到辅助性作用。而当一门学科多个属性共同发挥主导作用时， 这门学科就演变为综合学科。边缘学科（又称交叉学科） 则是在两个或两个以上不同学科的边缘交叉领域生成的新学科。一门学科的本质属性是由这门学科的研究对象决定的，即研究对象具有什么性质， 这门学科就具有什么性质。这是判定一门学科属性时的重要依据。
回顾中国财政学的发展史， 财政学不仅仅是经济学（包括管理学）的一个分支。在其发展初期的20 世纪上半页，财政学同时作为经济学和政治学的分支存在②。这些从中国财政学发展史上几本标志性财政学教科书的主要内容中可以明显看出。从1949 年一直到现在，中国财政学教材的基本框架基本上没有发生太大的变化， 总体上维持了”收—支—平—管“的基本框架。
如陈共教授编著的《财政学》（普通高等教育“十一五”国家规划教材，2007 年5 月）的基本内容虽然去掉了“财政管理和监督的内容”，但在具体的章节里包括了“税收管理”、“预算管理和制度”等方面内容。因此，虽然西学东渐，财政学的研究对象发生了一定的变化， 微观经济分析在财政学教材中份量大大增加， 但始终没有改变传统研究的特点。
许多学者在谈到学科属性时， 往往会拿国际上其他国家（尤其是美国）的研究情况来进行类比。如谈到公共预算一直都是美国政治学和公共行政学的一个重要研究领域， 美国专门研究公共预算和财政管理的学术团体就是美国“公共行政学会”下属的一个学术机构。国际上公共预算专家绝大多数都是政治学家和公共行政学家等等。如果认同这种分析逻辑的话，那么考察一下西方英语世界第一本以“Public Finance”（巴斯塔布尔， Charles F. Bastable,1892 年初版，1917 年第三版） 命名的财政学教材③， 前面五卷主要内容为支出和收入、收支关系，其第六卷为“财政管理与控制”，因此，国外最早的财政学框架也包括财政管理的内容。近年来，西方财政学的研究越来越重视经济学领域的研究， 但是预算程序和管理仍然是一些财政学教材的重要内容。如费雪所著《州和地方财政学》教材中，专门一章探讨了“预算程序”，揭示美国地方政府的预算管理进程、规则等方面问题。因此，在西方国家的财政学研究对象中包括了财政管理和预算程序的相关内容。
目前在财政学界中， 很多学者都认同财政学学科与其他学科产生了不同程度的交融。如高培勇教授认为公共管理学科与财政学科是相互融合的。1997 年和1998年我国先后调整了研究生和本科生专业目录。管理学从经济学中分离出来，成为一个独立的学科门类， 公共管理作为一级学科或二级类进入到专业目录。随着经济学和管理学分离， 他认为财政学科成为跨跃两大学科领域、兼容两大学科研究对象的综合性学科。财政学研究对象分为财政经济学和财政管理学，其中前者属于经济学科，侧重于财政运行规律的分析， 而后者属于管理学科或公共管理学科， 侧重于财政管理机制研究。而在当前财政学属于应用经济学科前提下，“不可能将财政支出管理、政府采购管理、税收管理、预算管理以及财政制度安排等方面内容排除在财政学科研究对象之外”。杨志勇研究员则认为财政学的跨学科属性决定了财政学学科可以设置为与应用经济学、理论经济学并列的一级学科。而且，财政学与公共经济学并不能等同。如财政管理学、财政社会学、财税制度、预算制度和管理等方面内容是公共经济学无法涵盖的。这里明确了中外财政学科研究对象的主要内容， 但并不想进一步分析到底这些研究对象的本质属性是什么， 到底哪一种属性居于主导地位， 或者多属性居于主导地位，进而来判定财政学的学科属性。因为这不是本篇文章的主旨， 本篇文章的主要目的是为了论证政府预算属于财政学科研究范畴。从以上分析可知，政府预算制度和管理历来是中外财政学科研究的主要内容。
三、政府预算学科属性的认知过程
政府预算学科属性的认知过程主要从以下三个方面来进行。
第一， 通过政府预算的研究对象来进行分析。
从我国来看， 考察大多数政府预算教材， 政府预算的研究对象主要包括以下内容：预算基本理论，预算管理体制（政府间财政关系）、预算管理程序（编制、审批、执行和决算）、政府预算收入管理（税收、公债、非税收入等）、政府预算支出（政府采购、税式支出等）管理，政府预算管理技术（政府会计以及信息化等）， 预算法制与监督。1998 年以来我国政府预算管理领域的改革非常多， 教材中普遍增加这方面的内容，如政府收支分类改革、部门预算改革、国库集中收付制度改革、非税收入管理改革等。同时引进西方国家预算管理改革新变化的内容，如预算模式变化等方面。从总体上来看， 我国政府预算研究对象都属于财政管理学的内容，以“政府间财政关系”作为理论基础， 确定政府间的职责和支出责任、收入划分以及转移支付制度，继而确定政府收支分类，预测财政收支，开始预算管理的流程。在大多数教材具体的论述中，较少涉及到预算权力制衡的问题， 即政治学探讨的问题， 主要侧重预算管理制度和程序方面的技术性问题， 当然也包括一些经济学和管理学领域的问题， 如支出绩效评价问题等。
从政府预算的研究对象可以看出，其内容并没有超过财政学科的研究范围，即使将预算过程中的政治引入到研究内容当中，仍然可以通过公共选择理论、交易费用理论、社会契约理论等一系列经济理论来加以解释和分析。因此，财政学者探讨政府预算问题并没有回避预算中的政治问题。可以说“政治学家放弃公共预算研究影响了中国公共预算的研究”，即从政治权力制衡角度来探讨公共预算问题可以丰富中国政府预算研究的维度， 但不能仅仅因为预过程中包含着政治过程就说政府预算应该从财政学的研究中剥离出来。
第二， 政府预算与政治学科及公共行政（公共管理）学科之间的关系。
首先， 政治学科的研究对象只涉及政府预算的部分内容。从西方国家政治学的发展史来看， 政治学作为独立学科的产生是以亚里斯多德《政治学》一书为标志的，这时的政治学研究对象是关于国家的基本理论（产生、本质、目的、任务）、国家体制的划分原则和分类等一般问题， 以及如何建立、管理国家，即管理国家的实际问题。进入19 世纪以后，政治科学从理想主义向实用主义转变， 着眼于对具体政治制度的改革。二战后，政治科学从研究政治制度扩展到研究政治活动， 从研究政权机构的活动扩大到研究各种政治团体的活动。西方现代政治科学所强调的仍然是研究两方面的问题，即所谓“政治制度”和“政治过程”，而其中心自然是围绕着国家问题。从政治过程来看，预算过程当中体现出政治过程，因而可以从预算过程中的权力制衡来探讨属于政治学科内容。我国学者把政治学界定为“人们在一定经济基础上， 围绕特定利益， 借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系， 政治学就是研究这种特定的社会关系即政治关系及其发展规律的科学。”我国政治学的教材目前大体上是按照政治学基本理论、政治思想、政治制度、行政管理和国际政治五大类来划分其基本内容的。只有政治制度和行政管理部分内容涉及政府预算的内容。因此，从政治学的研究对象来看， 并没有以政府预算作为主要研究对象。
其次，按照复旦大学出版社出版的《公共行政学》（竺乾威，2008 年） 对公共行政和公共行政学的定义是： 公共行政为国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动。公共行政学的研究对象就是社会公共事务活动的规律。而构成这一活动的因素——人、结构和过程构成了行政研究的具体对象。过程表现为活动的动态层面，它通常是由行政活动的功能构成的， 这些功能包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、决策、激励、预算、报告等。这些功能构成了行政学的技术性层面的研究对象。当中涉及的预算主要是指行政与政治的关系。因此， 公共行政学的研究对象涉及到政府预算的一个侧面。
因此， 从政治学科及公共行政学科的自身角度出发都可以进行政府预算的研究，但只是政府预算研究的多角度问题，并不能影响政府预算的财政学科属性。同时，随着学科的发展， 从政治学和公共行政学借鉴一定的研究范式纳入到财政学科的政府预算研究当中也是可行的， 如预算的影响因素当中可以考虑政治的因素。
第三， 割裂财政学科与政府预算研究的弊端。
从政府预算研究对象以及政治学科、公共行政学科的研究对象可以看出， 在财政学科体系当中的政府预算研究已经成为比较完整的体系。更为重要的是，财政学科中的财政学基本理论、财政支出、财政收入以及政府间财政关系都为政府预算研究奠定了重要的基础。如拉本德拉·扎哈认为财政学的研究范围几乎是完全研究政府预算的操作（尤其是税收和支出）。而人为割裂财政学科与政府预算研究， 则会导致舍本逐末或本末倒置的后果。曾经听过一位从事政治学研究的老师探讨专项转移支付问题， 认为由于专项转移支付是同权力分配紧密联系在一起的， 进而得出专项转移支付在中国应该取消的结论。其实从事财政学研究的人都知道，专项转移支付（有条件转移支付） 在美国的转移支付中大概占80%，是联邦政府进行宏观调控、影响地方财政支出行为的重要工具。因此，如果一味强调将财政经济学与财政管理学分开，或者将公共预算完全归入政治学和公共行政学研究范畴， 则易发生诸如上面理论基础方面的错误。
当然， 笔者并不是不承认学科存在研究角度多样性问题， 事实上多个学科都存在类似的问题。在实践中多个学科同时研究一个对象的例子比比皆是，如以“人”为研究对象的学科就达七八个之多。因此，笔者这里并不否认其他学科从本学科角度研究政府预算的必要性， 但是不能武断地认为政府预算就此失去了财政学科的属性。而从知识的完整性和连续性来看， 经济学科中很多门类可能都涉及到管理的问题，如金融管理学是归并到管理学科中， 还是仍然属于经济学科当中？ 有没有必要一定要将财政学科中涉及财政管理方面的内容归并到其他学科体系当中？ 这是否存在破坏知识完整性、研究连续性问题？ 具体来说， 财政支出的基础理论与财政管理之间存在的密切联系也决定了不能武断地分离财政学当中的管理问题。至于政治学等其他学科对于预算的研究也应限制在本学科的研究范畴之内， 而不必因此就将公共预算整个学科纳入到政治学的二级或三级学科。正如哈维·罗森在其《财政学》中第一章“财政观学与政府观”中明确指出的：“某些课题是否‘属于’财政学领域，并不总是很清楚的。政府的管理政策对资源配置具有重大影响。这些政策的目标，有时也能以政府支出或税收手段来实现。例如，如果政府想限制公司规模，一项可能的政策是，对大公司课以重税；另一项政策是，规定企业超过一定规模为违法。但是，虽然公司税是财政学的重点研究课题， 而反托拉斯问题在财政学中则仅仅是顺便提及， 这些问题是工业组织课程中的内容。这种做法看来有些武断， 但将学科限制在一定范围内是必要的。”从这段陈述中可以看出，公司税是反托拉斯的一个手段， 但在论及反托拉斯问题时当然要讲到公司税的问题。那么，推演到政府预算问题， 政府预算可以作为财政学科的重点研究课题， 预算过程中的政治可以在财政学中提及一些， 但只是作为一个影响因素来进行分析。在政治学中则通过提示预算过程当中的政治过程从而使得预算成为加强政治监督、推进民主的一个有效的工具。需要指出的是，虽然预算过程会受到政治因素的影响， 但能否得出政治活动都是围绕着预算资金的分配而进行的、预算过程可以看成是政治过程的核心这些结论？ 需要进一步仔细推敲和商榷。
