摘要: 现代国家的预算制度不仅是财政民主的重要内容与运行规则, 而且是代议机构控制国家财政的基本途径。基于人民主权的宪法原则, 促进公民参与预算, 是民主政治的内在要求。我国的公民参与预算尚存在从规范到制度的缺位, 要构建公民参与预算的法治体系, 应完善以宪法为中心的预算法制,建立有效的公民参与程序机制, 推进预算信息公开, 健全违宪审查制度以保障公民参与权。
关键词: 人民主权; 公民参与预算; 协商民主; 法治建构
一、人民主权: 公民参与预算的逻辑起点
作为衡量现代国家善治程度的重要指标, 公共预算强调通过预算过程的民主化、透明化和公开化, 以减少权力腐败、增进政府与公民之间的信任合作, 是“国民对国家以预算方式表现的施政计划书进行监督及统制的重要手段”[ 1 ]。现代国家的民主政治实践表明, 公共预算不仅是财政民主的重要内容与运行规则, 而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径。预算民主的公共财政制度原理一方面要求政府收支行为应当置于人民及其代议机构的监督之下; 另一方面,也只有让社会公众约束政府的支出行为, 才能有效制约和监督政府权力, 使预算符合国民经济发展的需要以及真正反映未来年度财政收支情况。基于一切国家权力属于人民的宪法原则, 预算制度的良好运作需要社会公众的积极参与, 以促进政府预算为民众提供最佳服务, 合理配置公共资源, 谋取国家和社会的最高福祉。质言之, 人民主权作为公民参与预算的逻辑起点, 内在要求人民及其代表所组成的代议机构监督预算过程, 从而实现公民权利与公共利益。
在当代社会, 人民主权的价值已经全面凸显在立宪国家的法治构架之中, 成为国家治理不可或缺的法理基础。“主权是我们的政治思想的主要表达, 而且是理解宪政的历史的关键。”[ 2 ]现代国家通过宪法确立人民主权原则的意义在于, 它为解决国家权力与公民权利这一宪法基本矛盾提供了根本指导思想, 即“人民是一切事物的原因和结果, 凡是皆出自人民, 并用于人民。”[ 3 ]现代国家的预算民主目标, 就在于通过人民及其代议机构对政府预算的监督, 促使其履行宪法职责, 保证预算真正“取之于民、用之于民”。
从历史来看, 预算制度的发展变迁与人民主权原则密切相关。最早的建立预算制度的英国就是通过代议制机构监督国王财政权而产生的, 自1215年的《自由大宪章》规定“非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金或补助金”开始, 1689年英国议会通过了《权利法案》重申非经议会授权, 不能迫使任何人纳税或作其他缴纳, 而且政府支出总额也应取得议会核准; 1822年, 议会要求财政大臣每年须提交全部财政收支的一览表, 供议会审查批准。此后, 在英国逐渐形成了议会对国家的财政收支统一进行审议和表决的预算民主原则。从调整对象上看, 预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题, 这是一国重要的宪法关系。“政府没有巨大的经费就不能维持, 凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意, 即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。”[ 4 ]国家通过预算活动, 对行政机关每年施政计划及所需经费进行审议监督, 这些经费来源于人民的税款, 唯有通过立法机关代表人民对其审议后, 行政机关才能使用公共资源从事各项工作, 获得经费使用的正当合法性基础。故而, 现代国家通过制定宪法的形式为政府权力设定根本规则, 规定其行使的依据、标准和程序, 明确其界限和责任, 以此构成对政府财政民主规制的重要途径。
由此可见, 人民基于主权者的地位授权给政府来管理自己, 当然希望政府预算权能够受到制约。同理, 政府施政的经费预算由人民及其代议机关来审批和监督, 契合了立宪国家的人民主权原则。
二、比较法的视角: 公民参与预算的规范分析
西方学者在对公民参与预算的研究中, 发现预算并不是单纯的技术或管理问题, 实质上预算是与社会正义、公民自治和民主权利等相关的一个政治术语, 是落实公民权利、实现民主治理的重要手段。[ 5 ]而扩大公民参与最成熟、最适合的场域就是制度预算, 特别是在地方政府预算过程中建立有效的公民参与制度, 被认为是降低公民对政府不信任程度以及教育公民学习民主、了解政府活动的重要途径。[ 6 ]从财政法治的角度而言, 通过公民参与监督预算实施符合法治国家的精神要义。为此, 建立了公共预算制度的国家基本上都将政府预算纳入宪法之中, 并据此制定专门的预算法以规范政府预算行为, 法律性成为政府预算的基本属性之一, “预算在英国每年由财政大臣提交给议会, 或在美国由总统提交给国会, 它包含着一揽子公共支出计划及下一年度的税收立法。”[ 7 ]
目前, 各国公民参与预算权利的实现主要建立在以宪法和预算法为核心的法律体系基础上。除了在宪法中对公民参与权加以规定外, 西方法治发达国家都有专门的预算法, 为公民参与预算提供明确规范依据和程序规则。如美国先后制定了《国会预算法案》、《1921年预算和会计法》、《反非效率法案》、《1974年国会预算和扣留控制法案》、《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》、《1993年政府绩效及结果法案》等, 公民还能够通过信息公开、程序正义和辩论听证等制度途径参与预算过程。美国的芝加哥市政府每年必须向公众公开预算报告, 市民可在网上查询,也可索取书面材料。市长通过电视向全市作预算演讲并在半月之内反复播放, 舆论媒体广泛宣传介绍政府预算的方向和目标, 预算办公室负责人还要作预算内容的详细说明。议会在审查和辩论预算案时, 要提前在网上公布活动日程, 不但允许社会各界自由旁听, 有时还进行电视实况转播。这种以保障普通纳税人参与预算过程为中心的程序设计, 充分体现了预算法制在推动公民参与预算过程中的重要价值, 同时也促进了预算决议的民主化、科学化和理性化。在秘鲁, 甚至还制定了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》, 对国家预算活动中的公民参与进行了详细规定。
在我国, 现行宪法涉及公民参与的条款有宪法第2条: “中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”这是我国公民参与国家事务和社会事务的根本法律依据。宪法第5条: “中华人民共和国实行依法治国, 建设社会主义法治国家。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为, 必须予以追究。”这一条确立了宪法至上的原则, 为我国公民参与提供了根本法律保障。宪法第27条: “一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务。”宪法第34条: “中华人民共和国年满十八周岁的公民, 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权; 但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”此条款赋予公民选举权和被选举权, 保障了我国公民的基本政治权利。宪法第35条: “中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这一条是对我国公民参与政治权的最重要的保障。宪法第41条: “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员, 有提出批评和建议的权利; 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”, 这些权利是公民直接参与政治、参与管理权和参与监督权实现的前提。《立法法》第34条规定, 立法应当通过座谈会、听证会、论证会等多种形式听取公众意见; 第90条规定, 公民或公民组织认为行政法规、地方性法规等同宪法、法律相抵触的, 可向全国人大常委会提出审查建议, 这两条是公民参与立法和对立法监督的法律根据。
我国预算法对公民参与预算尚无明确规定, 只是在地方立法层面对公民监督预算有些许规定。例如, 2001年的《广东省预算审批监督条例》第5条明确规定: “公民或者组织对违反预算法律、法规和预算的行为, 有权向各级人民代表大会及其常务委员会或者其他有关国家机关进行检举、控告, 任何人不得压制和打击报复。”2003 年的《北京市预算监督条例》第8 条规定:“鼓励、支持和保护公民、法人或者其他组织对违反预算法律、法规的行为进行社会监督和舆论监督”, “公民、法人或者其他组织有权向有关国家机关检举、揭发违反预算法律、法规的行为,任何组织和个人不得打击报复。有关国家机关应当为检举、揭发者保密。”此外, 甘肃、山西、云南、浙江等省和市的预算监督条例中也有类似规定, 为公民参与预算监督提供了规范依据和保障。但总的说来, 我国公民参与预算法制体系尚处于起步阶段, 缺乏具有可操作性的的制度安排和程序规定, 导致公民参与权并不能得到很好实现。
通过西方国家公民参与的预算法律体系与我国公民参与的预算法律体系的比较, 可以得出的基本结论是, 公民参与预算权的实现仰赖于系统完备的预算法制。虽然公民参与权在各国宪法中都得到了确认和肯定, 但对于如何实现公民预算参与权的问题, 西方国家侧重于从制度和程序角度对公民参与预算权进行保障, 通过对预算权的规制和监督以实现公民参与权, 同时还建立了一系列有效的配套制度; 而我国预算法规范的重点是预算的内容和方法, 在整体上体现了国家管理本位思想, 预算的编制、审批和执行过程只在国家机关系统内部周而复始地循环和运转, 预算运行过程的封闭性切断了纳税人与预算的直接联系, 这种以政府预算权为中心的预算法制无疑将导致公民预算知情权的缺失, 更谈不上对预算的批评监督。
三、参与式预算: 协商民主理论下公民参与的新路径
针对现代国家面临的多元文化困境、普遍的不平等和公民社会分裂等问题, 晚近西方学术界提出协商民主理论, 认为真实民主不仅是基于人民的同意和意志的产物, 而是国家行为必须经得住人民的论辩, 且国家应当为公民参与提供表达机会和实现途径, 在理性论辩与对话审议中增强立法决策的合法性。当代民主制度的重点, 已经从强调投票转移到投票之前的民众辩论与协商过程, 此过程不仅应当符合公平正义, 而且应当全面周延地反映公共理性。协商民主理论的集大成者哈贝马斯就此提出以商谈为中心的程序主义范式, 作为实现公民参与立法和公共决策的制度路径。其基本观点是, 任何法律和公共决策都应该是生活世界中人们自由参与、平等商谈的结果,法律和公共决策的正当性需要通过自由平等的公民之间的辩论商议来确定。民主的意见形成和意志形成过程的程序和交往预设的作用, 是为一个受法律和法规约束的行政部门的决策提供商谈合理化的最重要渠道。在法治国家的制度框架内, 政府官员至少都应受到社会公共领域提出的各种观点和理由的约束, 公民之间的交往可以在自主的公共领域中生长, 而且能够进入具有正式决策权力的代议机构。
以商谈为中心的程序主义范式有如下特点: 民主的形成过程是协商与交往; 民主的核心是交往的法治化或建制化; 建立在公民与政府对话基础上的程序主义范式彰显了一种高层次的主体间性, 它一方面表现为宪法框架中建制化的议会协商形式, 另一方面则表现为公共领域交往系统中的多样化协商机制。较之其他民主理论, 协商民主最大的优势也就在于以更宽容、更友好、更正义的方式兼顾个人权利和公共利益, 在法治国家的框架下共享和谐生活。在批判没有实践规范标准的民主制度基础上, 协商民主坚持公民权利主张, 强调民众真实意愿的表达, 为现代国家的公共财政体制改革提供了探索预算民主制度路径的有益借鉴。
“宪法的主要目的在于建立一个以公共利益为中心运转的政府, 满足公众需要是国家财政最根本的目的, 这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。”[ 8 ]这种公共运作机制在法治国家的预算领域主要表现为参与式预算, 指公民直接参与预算过程, 通过每年举办的各种政策讨论会, 公民有机会参与分配资源、决定各种社会政策实施的优先次序, 并对政府的公共支出进行监督。[ 9 ]参与式预算的本质是, 经由公民参与赋予预算案以合法性, 这不仅是多数意愿民主讨论的结果, 而且是一种反思判断, 这种反思判断基于尊重全体民众自由、平等、理性地参与预算讨论而形成。通过参与预算过程, 公民不仅能够知晓更多自身权利, 致力于探讨政府和公民互动合作的议题; 而且在此过程中, 民主知识、技巧、价值和实践能够促使公民在国家事务管理中更积极、更团结、更具责任心。
根据学者们的概括, 参与式预算的基本原则有: (1) 参与。以强调公民参与为核心的参与式预算, 要求社会公众尽可能广泛参与到公共预算过程中, 以保证国家权力对公共资源的合理配置, 参与应当是规范有序的。(2) 平等。公民在参与预算过程中基于公民身份而享有同等权利和表达意见和建议的机会。(3) 公开。将预算过程通过各种方式公开以接受公众监督, 能够减少权力腐败的机会。(4) 法治。现代预算制度下的公民参与应当是在法治国家的制度框架内进行的。(5) 宽容。参与式预算包容了社会各阶层对于政府角色的不同认知的文化制度环境: 在公民共同参与预算的过程中, 各阶层的矛盾冲突得以化解, 共识得以形成, 个人利益与公共福祉实现了内在统一。由此可见, 参与式预算的基本原则契合了协商民主理论的内在精神, 即参与者应该在信息充分、发言机会平等与决策程序公平的条件下, 对公共决策进行公开讨论, 并以辩论、说理、批判的方式通过个体目标策略的转换和个人偏好的转移, 形成公意和共识, 从而赋予立法和决策以合法性。
借鉴协商民主理论, 在财政预算领域应用协商机制以促进公民参与, 其运作具体包括五个标准: (1) 财政和预算领域的问题必须被讨论, 参与式预算主要涉及如何分配有限的资源。( 2)必须是在市一级或一个拥有选举团体、并对政府有一定影响力的团体中进行(相近层次的并不充分) 。(3) 必须是一个重复进行的过程(对财政预算问题举行一次会议或一次投票不是参与式预算) 。(4) 参与过程在特定会议或论坛内必须包括公共协商的框架, 即政府与参与者就预算问题要共同协商(只是对普通百姓敞开行政机构和党团组织的大门是不够的) 。(5) 参与者被要求对结果承担一定的责任。[ 10 ]164 - 178巴西是世界上最早实施参与式预算的国家, 现在依然被当作是参与式预算实践的典范。现在其他许多国家如秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、智利、墨西哥、西班牙、意大利、德国和法国等国家的城市都实行了参与式预算。在我国的浙江温岭、上海、哈尔滨等地也有参与式预算的初步实践, 但由于我国公民参与预算尚未规范化、制度化、程序化, 与公共预算的要求仍有较大差距。因此, 建立完备的公民参与预算法制体系, 是推动预算民主、实现公民参与权的前提和基础。
四、要点思考: 我国公民参与预算的法治建构
尽管目前我国部分地区的参与式预算已初见成效, 但总的说来, 大部分省市的公民还是很少有机会参与预算活动, 主要表现在: 从历史来看, 预算一贯被视为“国家秘密”, 排斥公民参与;从参与主体来看, 预算参与主体主要限于国家机关, 公民除了通过人大代表表达自己的意愿外,几乎不能直接参与预算; 从法律依据来看, 公民预算参与缺乏明确规范支持, 《预算法》没有确定公民参与的规则, 是否参与、谁能参与、如何参与取决于国家机关的意愿; 从权利救济来看,公民预算参与缺乏法治保障, 没有具体制度措施维护公民的相关权利。由于公民权利几乎所有的重要方面都与政府预算密切相关, 就必须确保财政预算权掌握在人民手中。“预算制度就是社会成员参与和监督国家财政活动的法律规范”[ 11 ]173 , 要充分保障公民参与预算权利的实现, 推进财政预算的民主进程, 必须仰赖法治, 建立起符合中国国情的公民参与预算法制体系。
首先, 完善以宪法为中心的预算法制。健全的法律制度对公民监督预算活动起着根本性的指引、规范和保障作用。在宪法层面, 尽管宪法第2条对公民参与进行了原则性规定, 但可以更具体、详尽, 如考虑在总纲部分确立政府信息公开原则和正当法律程序原则, 增加“中华人民共和国实行信息公开原则, 除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外, 一切国家机关的所有政务信息都应依法公开”, “一切国家机关未经正当法律程序, 不得作出影响公民、法人和其他组织权益的决定或行为”等条款; 在“公民的基本权利和义务”部分可以增加“中华人民共和国公民有对国家政务活动的知情权”条款等, 从宪法的高度保障公民有序参与预算。在部门法层面,首先应修改预算法的相关条文, 改变乡镇一级没有预算可言的现状; 并在总则中确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容, 在预算审议、执行与绩效评估过程等环节中建立公民参与制度, 并以规范的形式确定下来。事实上, 预算法的修订应该是开放的而非封闭的系统, 应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与到政府预算的制定和修正过程。因此, 在预算法中应明确规定公民是参与预算不可缺少的主体, 以保证预算决议最大限度地反映民意, 体现公共福祉。
其次, 设计有效的公民参与程序机制。“遵守程序能够遏制专横权力。程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜, 它们是使人们融洽相处的唯一手段。其他的一切都是含糊不清的: 如果把一切都交给独来独往的良心和摇摆不定的舆论的话, 只有程序是完全显而易见的; 被压迫者所能求助的也只有程序。”[ 12 ] 236民主制度的本质就是一种以公民参与为核心的程序制度, “‘人民’并不是超人的代名词, 而是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序。”[ 13 ]
结合我国国情, 采用多种渠道和方式扩大民众的参与广度和深度, 如人大代表票决制、人大代表与政府的预算民主恳谈会、公民代表参与预算协商活动等, 以促进公民参与预算活动。而且, 让各社会阶层和利益群体在预算过程中学会竞争和妥协的技巧, 有助于预算结果的民主化理性化。“预算依赖于一些决策过程, 过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权, 并为必须做出的决策提供一个框架。”[ 14 ]以公民参与为核心的程序机制将对预算结果产生实质性影响, 这不仅有助于提高传统行政预算体制的运行效率, 也有助于促进法治理念在财政预算中的落实。
再次, 推进预算信息公开。公开是参与式预算的基本要求, 也是实现预算民主的前提。“每年的国家预算报告都不免要罗列一大堆数字, 对于一般读者恐怕会有枯燥之感。但是这些数字固然是不可少的, 而且在它背后, 实在有关系国计民生的重大意义在。国家每年从人民取多少钱,怎样取法, 又用在什么地方, 为什么这里多用, 那里少用, 用了以后究竟发生了什么效果, 这些问题只要把预算报告细看一遍, 都可以知道一个大概。在解放以前, 人民是不可能知道这些的,尤其不可能知道得这样确实、完全和清楚。我们的政府现在每年向人民作一次这样忠实详尽的报告, 这是我们国家的民主生活中的一件大事。而且由于财政决定于经济, 所以在每年的预算报告中, 不但讲到财政收支, 还讲到国家建设事业的总的情况和方针, 同人民的关系更为广泛。”[ 15 ]
因此, 一切有关预算的全部详细内容, 除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外, 应当通过出版物、政府公告、政府网站等方式和途径向公众公开, 全面接受民众监督。
最后, 健全违宪审查制度以保障公民参与权。由于宪法规定了公民所享有的人权和基本权利, 直接影响到人们的生活质量, 作为监督宪法实施的违宪审查制度在限制权力、保障人权的同时, 也促进了社会文明的发展和进步。由此, 违宪审查成为现代国家保障人权的基本制度, 为维系民主政治的健康发展所不可或缺。在建立公共预算体制的过程中, 公民权利是实现有效参与的前提, 公民有效参与的首要条件就是尊重和保障公民权利; 特别是在法律没有规定或现行规定尚不足以保护公民参与权时, 通过违宪审查对公民基本权利提供直接救济, 是实现公民参与预算权的终极保障, “没有宪政审查, 权利就没有实质意义”。[ 16 ] 460违宪审查的基本功能是保障宪法实施, 将公民的基本权利真正从文本上的规定变成现实的权利, “违宪审查的真谛就在于, 一旦公民权利被侵犯, 就应该提供及时救济; 一旦国家权力被滥用, 就应该能够迅速发现并矫正。”[ 17 ]
保证公民参与预算权利的落实, 健全违宪审查制度理所当然。为此, 立足中国国情, 充分利用现有宪法资源和优良文化传统健全违宪审查制度, 是构建公民参与预算法制体系的重要组成部分。
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