摘要: 从政府级次的划分、地方各级政府财权和事权的划分以及转移支付制度的确定等方面,对美国和法国的地方财政体制进行了研究和比较,提出了发展和完善我国地方财政体制可资借鉴的具体措施。
关键词: 美国;法国;地方财政;支出责任;转移支付
一、美国地方财政体制概述
美国是当今世界实行联邦制国家结构形式的典型之一。在联邦制的政治架构下,美国的政府体系是一个由联邦政府、州政府及州以下的诸多层次和数量的地方政府组成的三级政府体系。美国联邦政府与州政府、地方政府之间均没有行政隶属关系,实行自主治理,各级政府都有明确的事权和财权,实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。
1. 美国地方财政体制中的政府级次划分
在美国,除了联邦和州政府以外的所有类型的政府都可称为地方政府。美国地方政府可分为一般地方政府和特别地方政府两大类:一般地方政府主要包括县政府、市政府和镇政府;特别地方政府包括学区政府与特别区政府。县、市、镇、学区和特别政区五大类政府互不隶属,数量庞大。
据统计,截至2002 年,在美国50 个州政府的不同法律体系下,存在着87 525 个地方政府。在这8万多个地方政府中:一般地方政府数量为38 967个,其中县政府3 034 个,市政府19 429 个,镇政府16 504 个;而特别地方政府数量超过地方政府总数的一半,其中学区政府13 506 个,特别区政府35 052 个[1 ] 。本文中,作者把州及州以下的各类地方政府统一纳入地方财政体制。
2. 美国州和地方政府的事权和支出责任
在美国宪法的框架内,各级政府相对独立地行使其职权,各级政府都有明确的事权和支出责任,权力和责任相互区别各有侧重,同时又相互补充和交叉。
(1) 事权划分原则。美国各级政府的权力内容以法律所确定的条文为依据。法律规定并制约政府的权力边界、活动范围和行为方式,包括政府的财政体制运行。同时,州和地方政府的财政职责划分应遵循“受益原则”和“效率原则”。所谓受益原则就是根据各项财政职责的受益对象和受益覆盖范围,来确定承担该职责的政府级次:凡是以国家为整体,使全国公民共同受益的职责,就是联邦政府的财政职责,如国防、外交等;凡是受益对象具有可分割性、受益范围仅限于州或地方政府的职责,则划为州或地方政府的财政职责,如州或地方基础设施等。所谓效率原则,主要是考虑由哪一级政府完成某项职责的投入产出比更高。
(2) 州和地方政府的事权和基本职能。根据上述事权划分原则,美国各级政府的事权和主要职能各有侧重,并相互补充。其中联邦政府主要负责联邦级行政、国防、外交、征税、借款和货币发行以及对州与地方政府的补助[2 ] 。
(3) 州和地方政府的总体支出责任(相对于联邦政府) 。近年以来,美国联邦和州以及地方政府的总体支出比值(含转移支付) 为52∶48 ,其中转移支付占州和地方总体支出的比重为3112 %。相对于联邦政府,美国州和地方政府的主要职责是提供本地区范围内的公共服务和收入再分配,促进本区域的经济发展和提高本区域的竞争力。具体的支出责任及比例为: 公共秩序与安全(治安、消防和检查等) 83 % , 教育50 % , 医疗卫生44 % ,公共福利30 % ,住房与通讯31 % ,文化、娱乐及宗教80 % ,经济事务57 %;主要支出责任是农业和交通运输,分别为44 %和72 %;一般公务支出为31 %[1 ] 。
(4) 州和各级地方政府的具体支出责任和重点。一般来说,州政府的财政支出主要用于发展教育、公用福利、公路建设以及医疗卫生事业,地方政府的财政支出主要用于治安、消防、环卫等方面。例如,2001 —2002 年,美国州和各级地方政府支出责任中:州政府的主要支出责任有高等教育、社会保障、医疗卫生、公路建设以及自然资源,支出比例分别为83.7 % ,85.8 % ,42.4 % ,50.5 %和75.4 %;地方政府总体支出责任主要是小学和初中教育(72.7 %) ,图书馆、医疗(57.6 %) ,卫生(49.5 %) ,航空(92.8 %) 和水运(71.6 %) 。其中学区主要负责教育,其他4 类地方政府在地方的各项事务中基本都承担一部分责任[1 ] 。
3. 地方政府财权的确定
美国各级政府事权划分清晰,使得各级政府财权的明晰化与财政的独立性具备了前提条件。在美国,联邦、州和地方政府都编制执行自己的独立预算,有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动,具有自己相对稳定的收入来源,同时采用共享税源、税率分享的形式来划分税收收入(即同源课税、财源分享) 。同时,三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权和执行权,这使得美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。
美国的同源课税、财源分享的划分财政收入方式在世界各国的财政体制中具有其独特性。①各级政府都有一些属于自身的税种,且各级政府都有自己的主体税种。联邦政府以征收所得税为主,州政府以征收一般销售税为主,地方政府则以征收财产税为主。②采用共享税源、税率分享的形式来划分税收收入。即对个人所得税等以联邦级为重点多级同源分享征收。美国这种诸多税种各自独立征收及特别税财源共享的方式,较好地处理了其联邦制大国各级政府间的财政关系,为各级政府分别履行其职能、实现各自的社会发展和经济调控目标提供了资金保证。
从1990 年美国联邦和州以及地方政府的财政收入划分中可以看出: ①联邦、州以及地方政府的财政收入主体都是税收。②相对于联邦政府,个人所得税和公司所得税占当年联邦政府总收入的83.5 % ,州和地方政府的主要收入来源是销售税和财产税, 分别占当年州和地方总收入的22.7 %和18.8 %。③州和地方政府也享有一定的所得税分成,分别为13.3 %和2.9 %。④联邦政府的资助在州和地方政府的财政收入中占有重要地位,比重为州和地方政府总收入的16.4 %。此现象稍后在转移支付制度中详细介绍[1 ] 。从2001 —2002 年美国财政收入在州和地方各类政府的具体划分中,我们可以看出州和地方政府的收入来源也各有侧重:州政府掌握了大份额的销售税以及个人所得税和公司所得税的分成,分别为81.0 %、91.5 %和89.2 %;地方政府主要掌握大部分财产税,为96.5 %。同时,五类地方政府所掌握的收入类型也存在差异,且同一税种收入在五类地方政府的划分也不同[1 ] 。
4. 美国自上而下对州和地方政府的转移支付
在各级政府都拥有独立的一级财政的同时,美国也存在政府间的转移支付。美国政府间转移支付的形式是联邦对州与地方以及州对地方的自上而下的补助,不存在由地方向州或联邦的上缴形式。资金自上而下的流动使联邦与州政府在追求宏观目标方面比较主动,可以通过补助的投向与数量的掌握来贯彻上级政府的政策意图。第二次大战之后几十年来,转移支付总额及相对数均呈增长态势,已成为联邦支出的重要组成部分和州与地方财政的财力支柱之一[3 ] 。
美国政府间的转移支付分为两种:一般性转移支付和特殊性转移支付(规定具体用途的补助金和宽范围用途的补助金) 。两类转移支付的功能不同:一般性转移支付的主要功能是实现政府间财政的纵向均衡,也称收入分享,其基本内涵是联邦财政收入根据既定的公式在各州和地方政府之间的分配。所有的州和地方政府均有资格享受这种收入分享形式的补助金,并且主要依照自己的意图进行支配和运用。制定公式时所考虑的因素包括各州、地方的人均收入水平,州所得税率的高低,税收课征效率,人口数量等;特殊性转移支付的主要功能是对社会保障、健康、教育、交通等方面的支持,州和地方财政必须给予必要的配套资金。
从2001 —2002 年美国联邦对州与地方以及州对地方的转移支付情况中可以看出:2002 年,美国政府间的资助在促进州和地方政府完成相应支出责任中有着重要作用,政府间资助占州和地方政府总收入的19.9 % , 占州政府收入的30.6 % ,占地方政府总收入的36.8 % ,占特别区政府收入的56.8 %;2002 年美国的政府间资助主要包括联邦对州和地方以及州对地方的纵向转移支付, 来自联邦政府的资助占州政府收入的28.9 %、占地方政府收入的4.0 % ,来自州政府的资助占地方政府总收入的32.8 %;政府间的资助主要投向教育、社会保障、住房和社区发展、医疗卫生和公路建设等[1 ] 。
二、法国地方财政体制简介
法国财权、财力收支集中,中央通过平衡性补助和专项补助对地方进行调控。总体来讲,法国各级政府的职能和事权划分比较明确,各行其事,运作基本有序;财政上高度集权,中央财政居于主体地位,财政立法权也集中在中央。
1. 地方政府级次以及基本职能
法国是一个具有深厚中央集权传统的国家。政权体系分为中央、大区、省、市镇四级。国家财政由中央财政(国家财政) 和包括大区、省、市镇的地方财政组成,但大的级次还是分为中央与地方财政两级。作为最基层地方政府的市镇,除了少部分属现代化的城市外,绝大多数都属农村小市镇。大区、省和市镇政府之间没有直接的行政隶属关系。其各级政府的主要职能为:大区政府主要负责经济结构和地区布局的调整,省级政府负责社会福利和保障政策的实施,市镇政府提供最基本的公共产品和服务。市镇的法典把市镇的职能部门划分为两个机构:作为审议机构的市镇议会和作为执行机构的市镇长。市镇议会的主要职权有:设立和组织市镇机构,讨论和表决市镇预算并监督执行,批准市镇长的账目,管理公共财产等。市镇长既是国家的代表,又是市镇的代表,其职权主要包括:有领导市镇服务系统及其人事的权力, 准备并执行市镇议会的议案和预算案等[4 ] 。
2. 法国地方财政事权和财权的确定
(1) 法国地方政府事权和支出责任的确定。法国由于地区和省级政府数量较多,国家的政治、军事、经济大权都高度集中在中央政府,即使经过20 世纪80 年代的分散化政策过程,地方政府的自主权仍然十分有限。2006 年,法国中央政府和地方政府的总体支出比例为82∶18 ,中央政府的转移支付对于地方政府完成支出责任作用较大,占地方总支出比重的3417 %[5 ] 。
法国地方政府总体服务型功能进一步强化,支出责任主要包括文教卫生、市政住宅、地方治安、社会福利支出。从2003 —2005 年的数据看出,法国地方政府服务型支出比例一直居高。地方财政的具体支出重点主要围绕教育、社会保障、住房与通讯、文化娱乐与宗教和环境保护,平均支出比例分别为16.74 %、15.04 %、15.28 %、10.27 %和6.92 %。仅教育、社会保障、住房与通讯以及文化娱乐和宗教这四项支出均值就已占法国地方财政总支出的近60 %[1 ] 。
(2) 地方政府财权的确定。法国的财政由中央预算(即国家预算) 和地方预算组成。地方预算包括省预算和市镇预算。法国的财政收入权基本上集中于中央,地方只有很有限的财政收入权。法国地方财政收入构成主要包括地方税收,服务性收费收入(市政财产和公共事业的收入) ,借款收入以及中央预算的转移支付。地方税包括各种财产税(居住税、土地税) 、行业税等直接税以及少部分间接税(工资税和各种销售税等) ;而个人所得税、公司(法人) 所得税、销售税等,主要为国家税收,属于中央政府。可以看出,法国中央政府掌握了大宗税收,而地方政府只是拥有一些零散税收,这就形成了中央政府在财力上集中的局面。同时,地方政府的收入中转移支付比重非常大,地方财政收入中各种补助收入(包括转移支付) 所占比重为29.1 %[1 ] 。
法国的财政收入设定权基本由中央行使,地方政府享有的权力非常小。如《宪法》规定,税收立法权属于议会,税收条例和法令的制定权属于财政部,地方政府必须执行国家的税收法律和政策。地方政府仅享有一定程度的税收立法权,如制定地方税收的税率,决定开征必要的税种和对纳税人采取减免税措施等。在税务行政上,法国不存在中央和地方税两套机构。财政部设有税务总局和关税局,省和市镇都有税务机构,归税务总局领导。
3. 中央对地方转移支付制度
法国的财政收入权基本上集中于中央,地方只有很有限的财政收入权,因此法国的中央财政采取多种形式对地方进行干预,调节经济,平衡地区间差异。
中央对地方的补助有两种:一种是平衡预算的补助,按各市镇人口、税收多少等因素来确定;一种是专项补助,指对地方兴修的专项工程给予补助,如市镇修学校、铁路、托儿所时,可以得到国家的财政补助。法国地方财政平衡在很大程度上依赖于中央财政补助。如前面资料所得,2006 年地方财政支出中来自地方自身的收入(包括无偿和有偿) 只占65 %左右,来自中央财政的补助为35 %左右[1 ] 。
三、美国和法国地方财政体制的对比与对我们的启示
1. 集权和分权的协调
财政分权已成为世界上大多数国家财政体制改革的普遍趋势。集权与分权的问题不会因国体、政体、国家结构、自然条件、经济条件的不同而不复存在,只是在集权和分权的程度上、方法上存在差别。目前大多数国家采用的均权型财政分权模式亦被称为混合型财政分权模式,是介于集权型模式和分权型模式之间的一种模式,其特点是在财政收支权相对集中于中央的同时,赋予地方一定的财政收支权,根据中央和地方的事权划分来确定中央与地方的财政权限,通过转移支付制度来平衡中央与地方之间的财政收支。各国实行混合型财政分权模式的区别在于具体的分权与集权的程度[6 ] 。
从上述对两国地方财政体制的介绍可以看出,两个发达国家集权和分权相对协调:美国是一个典型的高分权的国家,因此州和地方政府相对于联邦政府承担较多的事权和享有较多的财权,政府间转移支付制度自上而下;法国是一个具有深厚中央集权传统的资本主义国家,事权和财政收支集中,中央通过平衡性补助、专项补助来控制地方。
我国的市场化取向改革偏重于追求经济方面的放权,相应的政治体制改革却相对滞后,以致形成了经济体制的分权化与政治体制相对集权的矛盾。地方财政体制改革涉及到的一系列政治经济权力在各级政府间的分配正是分权与集权的矛盾。分权化是市场经济体制改革的题中之义,在我国进行的市场化取向改革中,地方财政体制的完善必然要改革与计划经济体制相适应的集权的政治体制。
2. 地方级次的设置
第一,联邦国家和集权国家所谓的地方政府也并不仅有一个层次,美国和法国的地方财政体制分别包括两个和三个级次,但是级次都不算多;第二,美国和法国各级地方政府,都不存在行政隶属关系,在公共服务供给方面更多的是协商、合作的关系。我国目前是五级政府构架,是世界上主要国家中政府层级最多的国家。级次过多势必使社会整体税负超过国家经济承受能力,损害社会效率和公平[7 ] 。因此应考虑减少财政级次。同时,美国和法国基层政府的组建规则及其与其他政府单位的关系,与基于自上而下的行政隶属关系构建起来的中国基层政府有本质的区别。因此,我国在借鉴时应该注重其各级地方政府构架背后多样化的地方政府组织和分工模式,并考虑中国各地区经济社会发展水平差别较大的状况,结合我国的实际情况,在有条件的地方先进行,进而以地区为单位逐步推开。
3. 地方政府间事权的划分
从上述分析可以看出,美国和法国地方政府事权和支出范围的划分体现出以下特点:用宪法和相关法律明确划分中央以及各级地方政府的事权和支出范围;具体责任的划分主要坚持受益范围原则和效率原则;各级地方政府间事权明晰,支出范围明确。对于我国来说: 第一,要进一步转变政府职能,按社会公共需要确定政府事权和支出范围,界定清楚政府与市场之间的职能范围;第二,科学地划分中央与地方政府之间的事权,以确定各级财政的支出范围。中央与地方政府之间的事权划分也应遵循受益和效益原则。完善有关法律法规,以法律的形式固定中央和地方政府事权和支出范围。
4. 地方政府财权的确定
虽然美国和法国分别是联邦制税收制度和中央集权税收体制的典型代表,根据不同国情而制定的地方税制具有不同的特点,但从中也可以看出他们具有的共同特征。第一,在税收收入划分上,中央政府占大部分,保证了中央政府实施宏观调控的财力需要。同时充分考虑地方税体系在整个税收体系中的重要地位,致力于调动和发挥地方政府的积极性和主动性。第二,一般是税源稳定的税种全集中为中央管理,而流动性较差、地域性较强的税种一般归地方政府征收和管理。地方各级政府之间按照受益原则与征收便利原则进行税种的划分。第三,强调立法机关在税收立法中的重要性和基础地位。但是美国和法国在税收的立法权及行政权上存在差别,但这都是和其政体相适应的。即使法国税收的立法权及行政权集中于中央,税收法律均由中央统一规定,但也同时注重调动和发挥地方政府的积极性和主动性。对于我国来说,第一,要在事权的基础上确定财权,合理划分税权。在财力的纵向分配上,较高级次的政府应该占有较大的比重,以保证一定程度的调控能力;同时应尽快建立起各级地方政府的独立的主体税种,使之成为基层财政收入的主要来源;而且,应从我国实际情况出发,充分考虑和注重地区间的差别。第二,鉴于我国的客观现实,税收立法权的划分:一方面,应该保障中央的权威,强化中央政府宏观调控,避免因地方各自为政而可能引起的地区间恶性税收竞争,扭曲资源配置,造成效率损失;另一方面,还应注重调动地方积极性,使地方政府可以因地制宜地运用税收政策调节本地的社会经济,合理配置当地资源,提供符合本辖区居民需要的公共产品;此外,还应规范地方政府的收费行为,结合税制的进一步改革,对项目和行为进行规范,将其中一部分在法律规定的框架内由地方收取的实为税收的非税收入改为名正言顺的地方税,拓展地方税基。
5. 均衡的转移支付制度
美国和法国的转移支付制度虽然存在差异,但是在总体目标和原则上存在许多共同点。①中央政府一般都掌握了大量的财权,资金来源稳定,根据政府间财力纵向差异或各地方政府间横向差距确定对地方政府的转移支付数额,且转移支付数额较大,成为地方政府支出的主要来源之一; ②两国的转移支付制度的合理设计都是建立在各级政府间事权与财权合理划分的基础上的。转移支付规模与结构的设计都体现着财权划分与事权划分的相互连接; ③转移支付数额体现出规范化的特征。
我国首先要明确合理地划分各级政府间的事权与财权,以作为我国完善转移支付制度的前提条件。我国转移支付均等化的体现不够,转移支付制度不够规范。制度法制化以及设立专职机构进行管理都是我国转移支付制度改革的方向。
参考文献:
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