摘要：新绩效预算是目前世界上发达国家普遍实行的一种预算模式, 它作为一种新型的财政效率评价与改进技术, 在促进政府改革和抑制财政浪费方面起到了积极作用。新西兰作为新绩效预算改革的先行者, 对于我国目前正在进行的预算改革来说, 其经验教训在许多方面都非常具有启发性, 值得我们借鉴。
关键词：新西兰; 新绩效预算; 预算改革
20世纪80 年代以后, 新西兰、澳大利亚、美国等OECD成员国启动了新绩效预算改革, 以后又传入一些发展中国家。基于各个国家预算传统方面的差异, 这一改革除了被称为“新绩效预算制度” (NPB) 之外, 美国联邦政府、各州和地方政府将其称之为“基于绩效的预算”( PBB) , 而世界银行、联合国以及国际货币基金组织( IMF) 等国际组织则称作“基于结果的预算” (RBB) 。
20世纪90年代初期, 以企业家精神重塑政府部门的政府再造运动风起云涌, 新绩效预算还被学界称为“企业化预算”、结果导向预算、目标导向预算等。新绩效预算的称谓是相对于20世纪50 年代的绩效预算而言的, 是美国、新西兰等OECD国家继承以往的预算制度模式有价值的部分, 尤其是对传统的绩效预算进行改良的基础上建立和发展起来的预算模式。新绩效预算与以往的预算改革不同, 较80年代前的预算改革也更为全面和彻底。它不仅主张将政治因素从预算过程中剔除出去, 加入理性的预算分析(例如计划——项目预算所运用的成本——收益分析方法) , 而且强调对结果负责, 也就是将重点放在支出的最终结果上, 即政府部门的工作对社会产生的实际影响。例如政府将预算资金投入到建设交通设施的工程项目中, 新绩效预算关心的却是建成的这些公共设施究竟给社会公众带来多少公共效益, 如因公路建设的增加使事故减少、死亡率下降。新绩效预算在一定程度上可以说是一种非常理想的预算模式。它不仅是预算方法上的一种创新,而且是政府管理理念的一次革命。
一、新西兰实施新绩效预算改革的背景
新西兰是世界上最早在政府会计和政府预算中引入权责发生制的国家, 同时也是新绩效预算改革的先行者。在所有OECD国家预算改革的创新中新西兰预算改革开展得最为彻底, 也最具代表性。该国推行新绩效预算改革开始于20世纪80年代末和90年代初, 此次改革有着深刻的历史根源。
1、从经济角度看, 新西兰的经济困境是改革的根本动力20世纪70年代和80年代早期, 政府对经济实行过多的干预和控制, 在国家的出口补贴和进口关税的保护下, 新西兰的私人部门没有面临国际竞争的压力。广泛的政府管制和国有部门生产机制也限制了国内竞争。为了推行这些保护性和管制性的政策, 政府积累了大量的财政赤字。[ 1 ]当时, 财政赤字占GDP的9% , 官方负债占GDP的2716% , 通货膨胀率高达15% , 造成出口下降、财政状况极度恶化的局面。
2、从政治环境看, 新西兰独特的政治结构和政治传统为新绩效预算改革的成功提供了得天独厚的现实条件新西兰是一个南太平洋岛国, 属于单一制国家, 当时劳工党在国会中占大多数后, 国会基本与政府基调保持一致。所以只要立法授权, 政府部门就会调整管理, 进行改革, 这便是新西兰改革的独特之处。同时, 新西兰长期实行部长负责制, 有利于明确划分改革所需的权利和责任,隔离裙带关系, 而且政府官员的选拔十分严格, 完全基于个人能力和道德操守, 较少发生腐败现象为新绩效预算的实施扫除了人为因素的障碍。此外, 1984年一贯坚持走左翼路线的劳工党上台执政, 80年代初的经济危机使劳工党政府认为政府不应该对经济过度干预, 主张政府通过改革转变职能, 将某些商业领域交由市场, 让市场经济的竞争机制去解决, 而自己则专注于提高公共管理方面的效率和透明度。劳工党的执政为新绩效预算的改革提供了较好的契机。
3、从理论基础看, 现代西方制度经济学理论的发展为新西兰的政府改革提供了坚实的理论支持西方新公共管理理论是将私营部门的管理理论、方法及技术运用到政府公共部门之中, 主张用企业家精神改造政府部门, 旨在通过引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平, 以市场或顾客为导向来改善行政绩效。公共选择理论以理性经济人为假设, 认为公共政策的制定应由社会公众通过公共选择来民主决策, 要求将预算决策过程纳入公共选择程序, 从而使政府预算合乎市场化选择的价值取向, 以建立民主的、有良好监督的公共财政。根据委托代理理论, 政府预算也可以视为一种建立在公众与政府间的契约关系, 这种契约关系在医生与病人、董事与经理之间也普遍存在。委托人和代理人所拥有的信息并不对称, 尤其政府部门的情况更具特殊性, 公众无法掌握公共支出方面的充分信息, 也不了解预算程序, 而政府在整个预算过程中处于较有利的地位, 因而对于政府预算中的委托人而言, 最重要的不仅是对政府官员(代理人) 的决策活动进行有效监督, 而且更要衡量他们的工作效率并评估其活动成果, 因此必须在预算中引入绩效的观念来掌握政府履行代理责任的状况, 以缩小信息差距。正是在新公共管理理论、公共选择理论、委托代理理论等的指引下, 新西兰开始反思传统预算制度, 实施政府再造、改进政府管理、提高政府效能、改善政府服务, 进而掀起一场影响全球的新绩效预算改革热潮。
此外, 通过借鉴早期美国进行的几种预算模式, 新西兰的预算方法和预算程序日益完善, 对投入的控制也不断加强, 这也为实施新绩效预算打下了良好的基础。
二、新西兰实施新绩效预算改革的具体措施
新西兰的新绩效预算改革主要由财政部推动, 其四个阶段分别由五项代表性法案层层深入: 1986年颁布《国有企业法案》改革国有企业, 推行私有化政策; 1988年颁布《国家部门法案》改革核心政府部门, 推动新西兰政府迈向权责发生制会计; 1989年为衡量政府部门的绩效, 新西兰政府发布《公共财政法案》以配合《国家部门法案》的实施; 1992年第一份正式的部门权责发生制年度财务报告的出现和1993 年《财务报告法案》的颁布, 标志着权责发生制的全面应用; 1994年通过《财政责任法案》以达到强化管理责任, 改革与战略管理相结合的目的。具体措施如下:
1、定义产出和结果, 区分二者责任
新西兰进行的新绩效预算改革首先定义了投入、产出和结果, 投入指的是带来产出的基本成本; 产出是由部门或第三方提供的产品和服务; 结果是政府活动的目的, 是指在法律上对公众重要的政府活动和数字结果。[ 2 ]新西兰新绩效预算改革有别于其他国家的一个突出特点就是区分产出和结果的预算责任。新西兰的预算改革要求决策层对预算的结果(即产出对公众的影响) 负责, 而要求管理部门对预算资源的分配和预算产出负责。这样, 部长和行政首长可以各司其职, 相互配合, 提高效率。
2、结合政府中长期战略, 确立结果导向
从1994年开始, 新西兰预算改革要求政府确定长远战略目标, 并将这些战略进行优先顺序的排列来说明政府政策的大致方向, 进而通过政府的总战略规划进一步落实部门的战略计划, 将宏观战略和部门具体战略相衔接。新西兰的新绩效预算以结果引导预算过程, 不仅要求各部部长在预算中说明产出与政府期望实现的结果之间的联系,还要在审查的过程中广泛地运用经过评估的结果, 这一系列改革为预算的编制、执行、监督和评估建立了明确的结果导向。
3、将结果、决策和管理三者整合
为了将结果整合到管理中, 新西兰政府首先通过运用三个指标(状态指标、效果指标和风险指标) 提供的信息, 测量政府的干预度及干预效果; 然后在提高结果测量能力和改进结果管理方法的基础上改进结果信息, 保证信息质量并在决策的过程中使用这些关于结果的信息, 用结果指导决策; 最后要求对结果造成的影响进行评估。
4、创新财务管理模式
新西兰政府开始放松以控制预算投入为核心的传统预设模式, 采取强调实现目标而不是严格监督、分行罗列的支出的预算体系。同时为反映生产产品和服务过程中的真实成本, 开始运用完全的权责发生制会计取代传统的现金制会计, 最终建立了一个以产出为基础、重视结果绩效的战略计划和资源配置相结合的完整财务管理体系。
三、新西兰实施新绩效预算的主要成效
1、成功消除了财政赤字,实现了连续多年的预算盈余政府运作的高透明度将新西兰管制的、略显封闭的经济引向开放, 成功达到了高于美国的经济增长率, 低于德国和法国的通货膨胀率, 低于荷兰的失业率。[ 3 ]同时, 新西兰政府管理能力与管理水平得到提高, 其政策的创新至今被许多国家所借鉴。
2、优化了政府部门财政支出结构新绩效预算明确了政府职能部门的任务, 使部门的日常工作始终围绕部门的职能和目标进行, 为社会公众创造价值。新绩效预算还从体制上增强了公共部门的约束和控制, 以结果为导向, 对结果负责, 使公共部门真正负起责任来, 加强了公众对政府的监督力度, 在一定程度上制止了重复投资等问题。
3、提高了政府运行的透明度和责任归属
新绩效预算将资源投入和政府行为的产出、效果联系起来, 大大提高了政府运作的透明度。不仅政府内部的管理者能够清楚地了解其工作的优劣, 而且普通的社会公众也能根据政府绩效报告对政府的绩效进行评价和监督。新绩效预算改革还将责任关系明晰化, 赋予了项目管理者更大的权限, 但同时要求管理者为项目的执行结果负责。
4、促进了政府预算的内外部参与者沟通
新绩效预算能够帮助政府管理者更有效地与高级行政官员、立法机构成员以及社会公众等的沟通, 还对每一政府项目、绩效标准和预算信息进行披露, 让普通公众易于获得这些信息, 这样一来, 既加强了政府内部决策者和执行者之间的沟通, 也加强了政府于普通民众之间的沟通,使政府预算不断得到完善。[ 4 ]
四、新西兰的新绩效预算对我国预算管理的启示
1、新西兰的新绩效预算改革的经验总结
新西兰的新绩效预算改革之所以取得成功, 其经验在于以下方面: 首先, 完善的法律体系推动了新西兰新绩效预算的改革, 为各项改革措施的落实提供了法律保障, 确保了改革的每一项措施都能有法可依。其次, 政府提出的各项改革措施得到政党的积极支持和议会的立法授权。国会、政府、部门、官员和广大公众的广泛认同, 无疑给改革带来巨大的精神动力和智力支持。第三, 路径与方法选择是预算改革成功的必要条件。新西兰的政府预算改革不仅与政治体制、政府管理的改革一致, 而且政府部门的绩效评价是以部门或项目为基础, 在项目预算的基础上发展而来。最后, 新西兰的预算改革是逐步推进的, 它是在不断积累预算改革经验, 健全和完善传统预算基础设施之后日益深化和发展而来的, 并具备了预算的完整性、自主性和自由度以及改革的连续性和可操作性, 最终完成了比任何国家都更为彻底的预算和财政管理改革。
2、新西兰的新绩效预算对我国预算管理的启示
我国的部门预算改革已经实施了10个年头, 也取得了一些成绩, 对于目前正在进行的预算改革来说, 新西兰的预算改革模式在许多方面具有启发性。正如马骏所言,一种以结果为导向的预算模式也应该是中国预算改革的最终目标。[ 5 ]
(1) 新西兰新绩效预算改革对于结果的强调有助于解决我国预算过程中的支出冲动
目前, 我国资金配置的效率比较低, 虽然在借鉴国外发达国家经验的基础上引入了绩效的理念, 但是真正能够将“绩效”运用到预算实践当中并不是一朝一夕的事。长期以来, 各级政府受计划经济体制下粗放式管理模式的影响, 也没有相应的法律法规明确规定各个部门或项目的管理者应当承担的预算责和管理责任, 在实际预算中很少考虑资金使用后应该实现的结果, 每个部门都希望能向财政部门要求能够多多益善, 所谓“钱多好办事”。而管理者为了打造“政绩工程”, 从未考虑过用尽量少的钱来办尽可能多的事。所以我国在引入结果导向观念的同时,也应该学习新绩效预算的改革经验, 转变政府理财模式,强化政府预算安排与执行的责任, 促使政府理财从传统的重收轻支的粗放式管理模式, 转移到增收节支并重的科学化、精细化管理的模式上来。
(2) 新西兰新绩效预算改革对于目标和总额的集中控制有助于解决我国公共预算中政策过程与预算过程相分离的问题
从理论上讲, 在预算过程中, 制定政策和实施预算相辅相成才能达到预期效果。然而从各国的经验来看, 预算机构没有足够的权力和独立性, 预算观念单薄, 因此预算中政策过程和预算过程的分离是许多国家公共预算中普遍存在的问题。新绩效预算通过机构改革来整合政策与预算过程, 通过发展和实施自动滚动的多年期支出框架达到对目标和总额的集中控制, 这些做法对解决各国, 尤其对我国预算改革中存在的这一缺陷有极大的借鉴意义。
(3) 新西兰新绩效预算改革有利于提升政府部门的运行效率
新绩效预算放松了对预算投入的控制, 将资源配置权下放到各政府机构, 授予政府管理者更多的支出决策自主权, 这样就调动了部门管理者工作的积极性, 激发了他们的创新能力, 使他们在主观思想上愿意提高工作效率; 另一方面, 新绩效预算规定如果公共部门的服务效果较低或出于无效状态, 就不符合绩效预算的拨款要求, 那么就得不到相应的财政拨款, 这就客观上有助于改变政府办事拖拉和遇事不作为的不良风气, 那些照章办事、但求无过的公务员不再被认为是好的公务员, 那些具有创新精神, 能够为大众提供更好的公共服务的公务员将会更加受到尊重, 从而能够最大限度地提高政府效能, 使政府行为变得更加务实。
(4) 新绩效预算有利于改善预算监管环境, 更好地改善民生问题
从各国的实践经验看, 推行新绩效预算改革受到国会、行政部门和社会公众的多方支持, 尤其得到充分的立法推动, 新绩效预算制度的建立也正是从立法开始的。新西兰先后制定了《国有企业法案》、《国家部门法案》、《公共财政法案》、《财务报告法案》、《财政责任法案》以及大量的性质法规, 以推动和保障改革顺利进行。新绩效预算的建立需要通过法律具有的权威性扫清改革的阻力,这毫无疑问将是一个改变我国多年来预算法严重滞后和算监管法制环境薄弱状况的良好契机。
(5) 新绩效预算符合公共财政的理念, 是建立节约型政府的必然选择
新绩效预算是OECD成员国在近一百年的公共预算改革的基础上逐渐发展起来的, 其制度设计与公共财政的理念和建立节约型政府的要求具有高度的统一性。公共财政的目的就是平衡公平与效率关系, 实现资源优化配置和稳定经济发展, 提高财政效能以最大限度地满足社会公共需要。建立更加科学、高效、低成本的节约型政府成为党中央、国务院和社会公众的共识。节约型政府的核心就是‘用好纳税人的钱’, 即政府要用有限的财政资金履行更多的政府职能, 在有效使用资金的同时尽量降低保证机构运转所需的花费。[ 6 ]由此看来, 新绩效预算不仅符合公共财政的最终目的, 能够更好地促进公共财政的全面、健康发展, 而且要求政府尽量少花钱多办事、花同样的钱办更好的事, 是建立节约型政府的切入点。
参考文献：
[ 1 ] 牛美丽, 马 骏新西兰的预算改革[ J ] 武汉大学学报(哲学社会科学版) , 2006, (6) : 84 - 92
[ 2 ] 世界银行研究报告：新西兰政府财政管理体制改革[ J ] 经济社会体制比较, 1998, (5) : 24 - 30
[ 3 ] 程祥国, 韩 艺国际新公共管理浪潮与行政改革[M ] 北京: 人民出版社, 2007-145 - 146
[ 4 ] 董为民我国绩效预算改革研究[D ] 厦门: 厦门大学硕士学位论文, 2007-10 - 14
[ 5 ] 马 骏中国公共预算改革: 理性化与民主化[M ] 北京:中央编译出版社, 2005-150
[ 6 ] 海 坚, 厉 征, 晓 龙绩效预算: 建立节约型政府的必然选择[N ] 中国税务报, 2005 - 07 - 29 (6)
