摘 要:美国国会预算监督是指国会按照宪法和法律规定的规则和程序,对整个国家的财政收入、支出及赤字或者盈余总额的计划、计划的执行及执行的结果进行审议并作出决定。对当今立法预算监督能力较强的美国进行分析,考察其立法监督预算机制的主要特点,进而总结出可供我国借鉴的经验。
关键词:预算监督;美国国会;借鉴
引言
孟德斯鸠在《论法的精神》中说过,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。政府预算天然地就是对政府权力的约束,而在现代代议制下,立法机关已成为监督政府预算的最主要组织。美国是当今立法监督制度非常完善的国家,它的监督体制很值得人大预算监督乏力的我国借鉴。
一、美国国会预算监督概况
美国国会的预算支出划分为授权和拨款两个阶段,即授权委员会和拨款委员会的预算监督。授权委员会通过听证的方式对相应的政府部门预算进行详细的调查,然后起草授权议案,同意为某一个部门的活动授予相应的款项,授权议案经两院通过后成为正式的授权法案。美国国会中享有拨款委员会的支出控制权的13 个小组委员会通过审议相应的部门预算,提出不同的拨款方式并起草拨款议案,拨款委员会审查和讨论这些议案后由众议院提出一项综合的拨款法案,经两院全体会议审议后在财政年度开始以前通过。
美国国会设有政府问责办公室,独立于行政机关,是专门、独立的审计监督部门,其监督政府各主管部门财政业务的合法性和效率;为国会提供财务信息,建立联邦机关进行财务活动的规章及报表制度。美国国会若要调整预算须经国会议员2/ 3 以上同意才能生效,国会还向各个行政部门派驻监察代表,对所驻部门的预算执行情况进行监督。
二、美国国会预算监督的主要特点
1921 年《预算会计法》颁布以来,美国国会预算监督制度逐渐完善并呈现出以下特点,而其完善的预算监督,如国会预算监督权力较强、范围较广、组织基础充实等诸多方面,正是得益于这些特点。
（一）预算法律法规体系完备,国会预算监督“软件”备齐
首先,美国在宪法中详细规定了国会的财政权。宪法至少有四处涉及国会财政权,即第一条第七、八、九项和修正案第十六条。内容包括征税权、举债权、政府开支审批权以及税法制定程序、公款开支(包括政府开支在内的一切公共支出) 监督程序和方式等,这使得议会监督预算的权力有了强有力的保障。其次,美国国会每年通过一项预算法案并不断制定法规对预算加以控制,使美国国会预算监督法规体系逐步完善。
（二）预算监督组织机构完善,国会预算监督“硬件”齐全
美国预算分为联邦预算、州预算和州以下的地方预算。就美国联邦预算而言,国会的预算控制机构较多,主要有国会参众两院预算委员会、拨款委员会、拨款小组委员会和国会预算处。预算委员会是在国会设立的常设委员会,分别设立于参众两院,对预算进行综合考察,包括收入部分,支出部分,以及各种支出之间的比较,并向国会提出建议,规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额。国会通过的拨款法案主要根据拨款委员会的建议和报告。拨款小组委员会实际掌握预算拨款权力,拨款委员会向全院提出的建议和报告主要根据它的建议和报告。国会预算处由专家组成、不是由国会议员组成,帮助国会编制预算,即预算报告、费用估计、经济预测和财政政策分析、记录支出和收入法案、进行特别研究等。
（三）国会预算监督程序严谨,环节设计完整
首先,美国国会对预算案的审批程序较为复杂。总统将编制好的联邦预算交到国会后,众参两院预算委员会在国会预算办公室的协助下进行详细审查。然后国会通过决议,提出自己采纳的目标预算方案,交众参两院拨款委员会。拨款委员会审议后,提出建议,分别经众参两院表决,再由两院举行联席会议,通过后形成拨款法案,国会预算委员会对这一法案进行复审。最后由国会对预算作必要的修改,完成审议过程,把预算方案交总统决定是否签署。
其次,美国法律对变更预算程序进行了严格规定。按照规定,预算变更须经三分之一以上议员同意方为有效,未经国会批准而修订预算的行为须负法律责任。“国会通过了授权法案只是同意立项(规划目标和手段) ,政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动,仍须国会批准,除非根据拨款法案,否则谁也不能从国库提取款项。”
最后,派驻监察代表对预算执行过程进行监督是美国国会对预算执行较为有效的手段。“为了加强对预算执行结果的监督,美国国会向各个行政部门派驻监察代表,对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督,全面、经常地检查政府使用国会拨款的效益。监察代表每半年向国会送交一份监察报告,列举所驻部门工作中严重的舞弊、浪费、低效和滥用职权问题,并提出改进意见,发现异常情况,监察代表随时向国会提交特别报告。”
三、美国国会预算监督的经验借鉴
与其他国家相比,美国国会在预算形成中决定权比较大,对预算执行过程和预算执行结果监督力度强,有效防止政府滥用职权。我国应借鉴以下几个方面:
（一）改革预算监督工作方式
美国国会的预算监督有专业人员组成的专门的预算监督机构,每项预算法案都要经过长时间认真激烈的讨论。我国人大应该延长相关机构人员的工作时间,实行科学的工作方法,切实负责预算论证、审查和监督工作,认真履行人大预算监督权。为改变我国人大在每个预算年度内具体监督中长期存在的上半年听取审议一次预算执行情况报告,下半年研究一次预算变更的常规的、效果不佳的现状,应该加强经常性的监督工作,以充实常规监督的内容,使之具有实质性。我们可以借鉴美国派驻监察代表对预算执行过程进行监督的方式,人大可以向政府各个部门派驻监察代表,监察代表每月或每个季度向人大常委会提交一份监察报告,汇报所驻部门工作中问题,提出改进意见。
（二）完善预算监督机构设置
第一,我国人大可借鉴美国国会的“政府问责办公室”制度,设立独立于政府的审计部门,为人大履行预算监督权提供相关信息,辅助人大有效开展预算监督工作。第二,针对我国没有专门服务于预算管理的机构现状,应建立专门的人大预算监督机构——预算委员会,这更有利于人大预算监督权的行使。该委员会应具有以下三个特点:首先,机构独立,直接隶属于人大,不受其他任何部门、单位和个人的干预;其次,权责分明,代表人大具体行使管理预算的职能,提出建议案;最后,配备精良,有经济、法律等方面的专家学者或代表组成,代表人大名副其实地行使职能。
（三）加强预算相关法律法规建设
依法治国是我国治国方略的一项基本原则,与此相适应,必须完善预算监督法律,依法监督预算,使其做到有法可依。不仅要使我国的根本大法——宪法中对人大财政监督权的规定更加周密,以提高人民代表大会在预算监督中的形象,增强预算法案的强制性;还要明确预算监督主体的法律地位、拥有的权力及其应当承担的法律责任,以体现人大预算监督的权威性。
（四）健全人大决算评价及责任制度
我国现行对决算的审批通过流于形式,不能真正起到决算应有的作用。美国国会对决算的评估制度值得我们借鉴,我们可以建立类似的决算评价制度。在各级财政部门汇编成本级决算并作出必要说明(分析存在的问题及其原因) 的基础上,人大预算委员会及其所属的审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细地审计评价,总结经验教训提出改进与奖惩建议,并向人大常委会提出报告。同时,应完善预算责任制度,保证预算审批监督的权威性。预算责任制度应对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任作出明确规定。在此基础上,还应加大处罚力度,对违法者除承担行政责任外,依其行为的性质及程度不同,分别承担经济赔偿以及刑事责任。必要时在刑法中可增加专门的预算刑罚的条款和罪名。
（五）增加预算公开监督透明度
我国是人民民主专政的社会主义国家,预算公开制度的完善对我国发展民主有着特别重要的意义,应在预算法中明确规定,除涉及国家安全必须保密的以外,预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开。预算公开制度具体应包括:第一,各级政府预算经本级人民代表大会审查批准后,应当向社会公布;第二,各级政府预算的执行情况应当每季度或每半年向社会公布;第三,各级政府决算经本级人民代表大会审查批准后,应当向社会公布。同时,应开辟必要的渠道倾听和接受广大群众对预算的建议,从而更好地促进预算的民主管理。
四、结语
美国国父杰弗逊曾指出,成立政府的目的就在于保障公民的权利。在我国,人大就是民意的代表,人大对政府预算的监督对于建设服务型政府和公共财政至关重要。深入研究美国国会预算监督和我国人大预算监督的关系,探究其借鉴意义,对于研究如何增强我国人大预算监督的能力具有重要意义。
