为应对2008 年以来不断恶化和蔓延的世界性金融危机， 世界各国不同程度地采取了一些政策， 包括增加赤字扩大政府支出的财政政策、降低利息率的货币政策、扶持部分支柱产业的产业政策等等。这些政策中， 各国都是以积极的财政政策为主导力量，努力加大投资力度，刺激国内有效需求，以达到恢复市场信心、促使经济逐步复苏的目的。本文旨在综合分析各国积极财政政策的内容、影响因素和长短期效果， 对我国政府当前的地方债务问题提出可资借鉴的经验教训。
一、增发国债和扩大财政赤字是各国实施积极财政的主要内容
增加发债规模， 扩大财政赤字是各国实施积极财政的主要内容。从近几年的数据看， 各主要发达国家的财政赤字都有所增长， 尤其是为应对经济危机， 各国在2008 财年和2009 财年更是大幅增加了赤字总额。现以赤字率、国债余额、国债负担率三项数据作分析。
赤字总额的增加必然导致赤字率（当年财政赤字/国内生产总值）的上升，目前国际上比较通行的做法是比照欧盟1997年通过的《稳定与增长公约》，将财政赤字率的警戒线设定为3%。由于各国在2008年以后都大幅度增加了政府开支， 因此即使是之前赤字较少的政府，在2009 年也不得不面临赤字率超过警戒线的危险。据欧盟委员会预计，2009 年、2010 年两年包括德国等主要工业国在内的13 个欧盟成员国赤字率将超过《稳定和增长公约》规定的3%上限， 爱尔兰2009 年赤字率将高达15.6%，西班牙也将达到9.8%。德国政府预测2009 年赤字将超过500 亿欧元，赤字率为3.9%，2010 年还将升至900 亿欧元，是1996 年创下的400 亿欧元纪录的两倍多。在出台多项刺激经济的举措后， 英国政府预计2008—2009 财政年度的预算赤字将达到1750 亿英镑，上一财政年度的财政预算赤字仅为346 亿英镑。到2014 年，英国政府赤字总额将达到7030 亿英镑，这远远超过了2008 年11 月前预算报告提出的4340 亿英镑。法国，由于振兴经济计划的具体实施， 预计2009 财年赤字为1040 亿欧元， 赤字率为5.6% ，2010 年将达到5.2% ，2011 和2012 年将分别达到4%和2.9%。美国，白宫预计2009 年财政赤字将攀升至创纪录的1.841 万亿美元， 是上一年度财政赤字的4 倍， 赤字率将达到12.9%，为二战以来的最高水平。这一数字远远超过2008 财年的3.2%。美国政府估计2009 年10 月—2010 年9 月的财政赤字为1.26 万亿美元，2010—2019 年赤字总额则为7.1 万亿美元。意大利，2008 年赤字率只有2.7%，欧盟委员会在最新公布的意大利国别报告中指出， 意大利财政赤字迅速膨胀， 预计2009 年将升至4.5%，2010年将升至4.8%。加拿大，2009 年政府财政赤字将激增至500 亿加元（约440 亿美元），创历来新高。韩国政府预计2009 年赤字将达到22 万亿韩元。国际货币组织预测， 韩国2009 年赤字率为3.2%，2010 年赤字率将增至4.7%。新兴经济国家如新加坡，2008 财年的赤字22 亿元， 赤字率为0.8%。2009 财年将产生87 亿元预算赤字，赤字率为3.5%，并首次动用储备金。
各国政府在财政盈余不足或出现赤字的情况下，仍然实施积极财政政策，就只能通过发行债券、进一步增加财政赤字的办法筹集资金， 因此近两年来各国政府的国债余额均呈上升趋势。其中，发达国家国债余额增长速度较快。对比2005 财年和2008 财年的国债余额，法国由10848 亿美元增长至17541 亿美元，预计2009 财年将突破2 万亿美元。德国由10686 亿美元增长至15093 亿美元， 德国财政部的数据显示，2009 财年这一数字有可能增至18600亿美元。英国也由9828 亿美元猛增至12407亿美元，2009 财年将继续大幅增长，将有可能突破15000 亿美元，可见德、法、英等国的国债余额基本都维持了年均两位数的高速增长。与欧盟各国相比，美国国债余额的增长速度则更令人吃惊，在2005 财年其国债余额为46060 亿美元，至2008 财年增至58030 亿美元，预计2009 财年美国国债余额将至71930 亿美元（不包括政府间债务，下同）。而发展中国家和一些新兴经济体的发债规模也非常庞大， 且呈持续上升态势，例如墨西哥2005 年的国债余额为1736 亿美元， 至2008 年底其余额为2268 亿美元，4 年间几乎增长了一倍。
随着国债余额的不断增长， 部分国家财政的国债负担率（当年国债余额/当年GDP）也节节攀升。目前国际上比较通行的做法是比照欧盟1991 年通过的《马斯特里赫特条约》，将国债负担率的警戒线设定为60%。就目前各国的情况而言，有部分国家国债负担率已超过警戒线， 而金融危机的影响则让这些国家的国债负担雪上加霜。例如，在2006 财年至2007 财年，日本国债负担率依次为161.358% 和161.22% ， 而2008 年这一数字再次突破163%， 预计2009 年该数字有可能升至200%左右。希腊在2006 财年至2007 财年的国债负担率分别为105.717% 和104.677% ， 在2008年，该数字上升为110.03%，根据希腊财政部官员的预测，这一数字在2009 财年将突破160%。一些在金融危机爆发前国债负担率维持在警戒线以下的国家， 随着政府债务的增加，其负担率也有可能超过60%的警戒线。
二、各国国债资金的主要投向
各国通过大规模举借债务所筹集的资金用于刺激经济，在时间序列上，初始阶段普遍侧重援助虚拟经济， 主要表现为稳定金融系统，后随着情况的变化，各国刺激措施有所改变，以援助实体经济、刺激消费和投资为主。主要有以下措施：
（一）稳定金融系统。
根据受影响程度的不同， 各国稳定金融业的策略和力度有所差异， 但是目的均是稳定金融系统，增加市场流动性，进而恢复投资者和消费者信心。面对金融危机，美、英、法、意等国立即启动了紧急经济计划救助金融业。以美国为例，布什政府向国会申请的3500 亿美元资金中就有1150 亿美元用于向美国9 大金融机构中的8 家注资，400 亿美元用于救助保险业巨头美国国际集团（AIG）。德国联邦政府针对金融业的“虚拟救市”金额达到了5000 亿欧元，是其后两套刺激实体经济方案的总额820亿欧元的6 倍多。英国政府于2008 年10月出台总额约4000 亿英镑的救市计划，对银行的援助资金规模达到GDP 的3.5%。
并于2009 年1 月19 日出台了第二轮金融救援计划，旨在通过接管“问题银行”的“不良资产”的金融援助，尽快恢复银行对实体经济“造血”的功能，规模约为1.5 万亿至2万亿美元。而由于受金融危机的冲击不大，印度等发展中国家以及瑞士等资本市场管理较严格的国家则对受到金融危机冲击的银行有针对性的救助， 援救力度和范围均不如英美等金融强国。
（二）扩大投资。
扩大投资是世界各国防止经济进一步衰退、提振经济、刺激投资和消费的重要“武器”。例如，美国奥巴马政府的《2009 美国复苏与再投资议案》中7870 亿美元的5000 亿美元用于公共开支。涉及基础建设和科学研究投资的有1200 亿美元，占总投资额7870 亿美元的15.25%。法国总统萨科齐在2008 年12 月4 日公布了法国政府260 亿欧元的重振经济计划， 总金额大约占法国国民总产值的1.3%，包括增加公共投资、发展铁路和公路建设及为大型基础设施项目募集资金。2008 年11 月28 日意大利政府宣布的紧急计划中，166 亿欧元用于基础设施建设投资， 占救市计划资金总额800 亿欧元的20.75%。新加坡政府振兴配套也拨出44 亿元建设未来的家园，扩大并加快公共部门的基础设施开支， 以及提升教育和保健设施等。
（三）扶持企业。
刺激实体经济， 增强对各企业的扶持并不是每个国家都实行的措施， 在一些出口制造业、汽车业、加工业比较集中的国家中，该政策使用得比较多，而援助的力度和方向也是因各个国家具体的国情， 以及该国周边地区贸易的情况而定。例如，美国和德国以援助汽车业作为刺激实体经济的重点，在布什政府实施的《2008 年紧急经济稳定法案》中对美国汽车工业进行了救助，截至2009 年1 月16 日， 美国财政部共计向四大汽车巨头注资约248 亿美元。奥巴马政府的《2009 美国复苏与再投资议案》中， 将对医疗信息技术行业直接投入190亿美元， 占总投资额7870 亿美元的2.41%。而俄罗斯将重点放在援助国有企业，尤其是与石油相关的国有企业，这与其石油出口占总出口比重较高有一定关系。法国、意大利、英国、新加坡和日本五国， 则是将重心放在了中小企业上， 如2008 年12 月12 日，日本首相麻生太郎公布了总规模为23 万亿日元（约合2550 亿美元）的新一轮经济刺激计划，这项刺激计划中的56.52%将以贷款的形式支援中小型企业。
（四）采取财政补贴。
财政补贴虽然不能作为应对经济危机的主要工具， 但是可以减轻危机对微观主体的负面影响， 尤其在实行多党执政的国家， 执政党希望在经济形势不好的情况下获得国内民众的支持， 必然要采取加大补贴、加大政府救济力度、进一步完善社会保障体系等措施， 这既反映了民众的迫切需要，也是国内政治斗争的必然结果。在当前金融危机背景下， 采取了这项政策的国家基本都是西方发达国家以及快速发展的新兴经济体， 而且补贴力度都很大，力求最大程度改善消费预期，增强消费信心，前者如美国、日本、法国等，后者如韩国、新加坡等。
这些国家一般都拥有较完善的社会保障和救济体系，政府财政或有盈余，或有能力举借债务。值得一提的是，各国的经济补助计划中， 几乎都明确了对弱势群体的经济补贴， 其目的也是希望在这场来势凶猛的经济危机面前， 保证低收入者的最低生活，帮助他们渡过难关，刺激消费。
（五）结构性减税。
减税政策是应对经济衰退的另一重要手段，在这次席卷全球的金融危机中，包括发达国家、新兴发展中国家在内的世界上大多数国家都推行了减税政策， 其具体措施一般包括对企业的减税和对家庭个人的减税。
发达国家将重心放在对国内民众的税收优惠，比如美国、日本、加拿大减税政策的重点是个人所得税和房产税， 加拿大将在未来5 年内向460 万个加拿大家庭提供房屋翻新税惠，美国根据《2009 美国复苏与再投资议案》将2880 亿美元用于实施减税计划， 预计到2010 年，95%的美国家庭将获得减税，个人可以抵减400 美元，以家庭为单位计算最高则可抵免800 美元。而发展中国家和新兴经济体则将减税更多的投向了企业，努力降低企业的成本，比较典型的如俄罗斯降低了3%的营利事业所得税， 印度则提高对特定行业的出口退税支持，2008 年2 月至2009 年4 月期间，中央消费税（又称中央增值税） 全面削减了4%， 范围涵盖除石油和税额已低于4%的所有产品。欧盟一些成员国还降低低工资群体的所得税，以增加其实际收入。
三、各国财政政策的效果分析
（一）财政政策的近期效果。
从1982 年的拉美债务危机到1997 年亚洲金融危机，再到2001 年新经济泡沫破灭，历史经验表明，各国政府的救市行为在短期内有明显的效果。
首先，可以有效避免挤兑现象的发生。财政政策的实行有助于缓解目前金融市场的恐慌性气氛，防止挤兑现象的发生，对稳定市场具有正面的效果， 可以稳定投资者的信心。
其次， 可以暂时解决金融市场流动性问题。即便挤兑现象不发生，在信心丧失、市场流动性匮乏的情况下， 一系列金融机构也将持续倒闭， 被冻结的信贷市场也将失去融资功能， 经济和金融危机同样会发生， 而救市方案暂时解决了金融市场的流动性问题。
第三， 可以短期内拉动国内的消费和投资需求， 尤其是在政府实施赤字财政的情况下，通过政府支出的杠杆效应，能够带动民间和私营部门的投资， 而减税和补贴政策，则可以增加消费者的可支配收入，达到刺激消费的目的。
（二）财政政策的长期负面影响。
财政政策近期可以在一定程度上控制金融危机， 但长期负面影响不可低估。首先，将加剧全球通胀压力。积极财政政策有可能以较大的幅度增加货币供应量， 导致业已减缓的全球通胀再次失控。其次，可能破坏市场经济基本原则，助长投机行为，为下一轮金融和经济危机埋下伏笔。将濒临破产的私营企业国有化违背市场经济优胜劣汰的基本原则， 同时也缺乏相应的法律基础， 这一行为必然导致今后市场机制的紊乱，对经济的长期发展不利。最后，一定程度上增加了财政赤字， 加剧了国家的经济失衡。大多数国家的巨额财政资金都来源于政府发行国债， 这些都增大了政府的财政风险，容易引发财政赤字。
四、各国积极财政政策对我国的借鉴
通过研究发现， 各国实施的积极财政政策所需资金大多来自发债，对我国而言，地方政府举债权受到限制。但2009 年国务院同意地方发行2000 亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。在各地纷纷扩大投资、增加政府支出的压力下，2000亿元的地方债券受到各地追捧。面临新形势，在规范地方政府发债问题上，我国有必要，也应该借鉴世界各国的经验和教训，这主要表现在以下几个方面。
（一）地方举债权的确定。
我国1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28 条明文规定：“除法律和国务院另有规定外， 地方政府不得发行地方政府债券。”这一规定使得地方政府没有发行债券的权利， 因而地方政府无法通过发行债券进行融资。但2009 年2000 亿元地方债由中央政府代发， 说明地方政府正在寻求更为广泛的融资通道， 地方政府发行债券未来可能会长期化和合法化。从长远上看，借鉴国际经验，允许地方政府发行债券是趋势。因为地方政府比中央政府更清楚当地的建设需要， 它不仅是加快地方基础设施建设、促进地区经济发展、提高地区经济竞争力的内在要求， 而且是进一步完善分税制下的财政体制改革、防范和化解地区经济风险的客观需要。
因此，建立地方公债制度，规范地方政府债务融资行为， 应该成为我国财政体制改革的一项重要内容。为此，按照市场经济体制与分税制的客观要求， 在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下， 逐步建立规范的地方公债制度， 允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金， 是规范我国地方政府债务融资行为的必由之路。
（二）妥善的债务管理体制。
从目前很多国家的积极财政政策的实施情况来看，其债务率已远远超过警戒线，因此对于我国的地方政府性债务的管理应积极妥善，避免高负债率带来的风险。有效的地方政府债务管理体制， 是地方政府债务问题的基础与核心， 这一体制必须综合考虑本国政治、经济、文化的实际情况，采取循序渐进的方法逐步建立， 特别是对于中央政府与地方政府对举债权限的分配问题，必须谨慎对待。在债务权限划分上，应根据各地区的实际情况有选择性的分权，结合国际上对地方债务的四种约束方式，综合运用市场约束、行政控制以及制度约束的经验对地方政府债务进行监督与管理，较为稳妥。
另外，国际经验表明，凡是中央对地方政府债务管理有序、控制较严的国家，其地方财政就会健康运行，经济就会平稳增长，反之， 就会出乱子。为了降低经济运行风险，各国中央政府普遍统一管理地方债务。在管理部门的确定上，除个别国家外，绝大部分国家都由财政直接承担地方政府债务管理职能。目前，我国外债已经实现了归口财政管理， 但中央政府缺乏统一的综合性债务管理部门。这与目前我国地方政府自行举债规模越来越大的实际情况是不相符的，当务之急，是整合政府债务管理职能。
（三）完善债务风险管理机制。
地方政府负债如果缺乏统一的管理及风险防范机制， 债务的危机很可能通过银行体系向金融体系转化。因此，必须从体制和机制上完善地方债务管理， 将债务风险锁定在可控范围内。对地方债务的风险管理，应主要从以下几个方面考虑。
1. 法国、澳大利亚、新西兰等国家对地方政府的债务都实行了预算管理。不仅在规模上进行预算， 对筹集的资金在用途上也做了安排，中央政府的预算，使资金的投向更加合理，到期偿还资金更有保证。对于我国来说，在《预算法》需要进一步完善的情况下， 更应该加强对地方政府债务的管理。把地方政府债务风险纳入财政预算管理， 将可能存在的各种类型的债务风险项目清算编目， 单独编制地方财政债务子预算，也才能使地方政府的债务负担状况、还本付息情况、债务的总额、用途、期限、利率、效益等透明化，只有在计划、安排上，减少风险，执行中才有可能归避风险。
2. 通过对国外地方政府债务管理研究可以看出， 国外多采用需要和供给相结合，来控制地方政府的债务规模。需求与供给双重控制是遏制债务规模膨胀的强有力手段。需求方控制主要是限制地方政府的借款行为和债务规模， 供给方控制主要是限制金融机构的贷款行为和规模。美国对市政债券发行规模有所限制， 大多针对一般责任债券，控制指标主要有：负债率、债务率和资产负债率等。指标的设定可以给地方政府和中央政府一个直观的风险意识，有助于使各级政府提高警惕。所以在允许地方政府发债情况下， 要根据我国的具体情况， 建立地方政府债务规模量化指标体系，进行量化控制。
3. 从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模，建立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行， 相关指标要量化到每一级政府， 同时要进行供给和需求双重控制。当前，我国虽然尚未发生地方政府性债务危机， 但局部地区已经存在发生债务危机的隐患， 为避免这种隐患转变为现实的风险，应当尽快采取强有力的控制措施，建立预警机制。保加利亚的地方政府债务偿还准备金制度以及哥伦比亚的“红绿灯”债务预警系统等， 对我国建立地方政府性债务风险控制和预警体系， 都有很好的借鉴作用。
4. 从国外的经验看，如果公众对政府的收支状况一无所知， 公众就难以约束政府将资金投向可以使官员的家族或朋友获利，或者承诺支持他们竞选运动的项目。建立债务信息公开制度， 将要求地方政府编制资产负债表， 将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化， 通过政府会计制度改革， 对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量，再配合以相应的问责制度，从而为督促其更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险起到积极作用。
5. 从美、日、澳、法等国的实际来看，它们对地方债务的管理均实行了法治化管理。各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定， 增强了各级政府的责任， 避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外在融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还等方面也都有明确的法律规定。目前， 我国多以“就事论事”的方式处理地方债务问题。因此，我国要允许地方政府发债，就必须建立起地方债务管理的法律体系。以立法形式规范好各级政府的财权和事权， 界定好各级政府的收支范围， 加强政府间转贷资金管理， 探索市场经济中地方政府的职能转换途径。将经济发展与经济建设的任务更多地让渡给市场、企业和中介组织。通过法律制度规范政府担保行为， 规范政府直接干预经济的行为。
总之，有效的地方政府债务管理权责的划分是成功实现地方政府债务分权的关键，而作为一种管理体制，债务管理权责划分的制度设计是一个遵循一定的经济原则，并综合本国的政治、经济、文化等因素进行整体规划的过程。对于我国来说，该项制度的实施和优化将是一个长期而艰难的过程。
