摘要：1981 年被普遍视为英国高等教育根本性变革的分水岭和转折点，因为它标志着英国高等教育在组织与管理上深刻变革的开端。利用1983 年教育与科学部（DES）资助的案例研究报告［1］及20 年后的回访性研究成果［2］，深入探究1981 年英国高等教育财政削减对英国高等教育管理现状的意义和对英国高等教育发展的重大冲击，这一变革对当今英国高等教育管理变革的影响深远。
关键词：英国高等教育；1981 年财政削减；高等教育管理
自1981 年财政削减以来，英国高等教育经历了诸多根本性的变革。英国高等教育从高度选择性、精英型转变为大众参与型的大众化高等教育系统。1981 年财政削减普遍被视为英国高等教育发生根本性变革的分水岭和转折点，是英国高等教育在组织与管理上经历深刻变革的开端，它标志着英国高等教育大发展与扩张期的结束［ 3］。柯根和汉内认为1981年是“政策激烈变化的一年”。他们访问的一位被访者认为：“1981 年7 月是个重要的日子。在此之前，英国高等教育没有什么治理政策。1981 年之后，政府做出制定政策的战略决定，入学和效率等其他问题就接踵而来。”［4］1981 年财政削减对英国高等教育的冲击是巨大的，英国高等教育的危机管理也由此开始。20 世纪末英国高等教育的诸多关键性变革都可追溯到1981 年财政削减的冲击。本文利用1984 年教育与科学部（DES）资助的9 所大学案例研究报告［1］及20 年后对9 所大学回访性研究的资料［2］为基础，深入探究1981 年财政削减对英国高等教育现状的意义及对英国高等教育发展产生的重大影响，评价1981 年财政削减所导致的变革在何种程度上依然是当今英国高等教育管理变革的重要影响因素。
一、1981 年前英国大学发展的回顾
要评价1981 年财政削减对英国高等教育产生的重大冲击，全面理解和阐释英国大学的回应，有必要简要回顾1981年前英国大学的发展。
1. 1961——1972：10 年的扩张期
1960 年代至1970 年代初期是英国高等教育史上史无前例的扩张时期。1963 年罗宾斯报告开始了“政策引导”的高等教育10 年的扩张发展。高等教育的扩张导致英国大学部门对财政部拨款日益依赖。二次大战前，学费、捐赠和地方当局的拨款在大学经常性总收入中占有相当大的比例（1938——1939年为56.8%），公共拨款相对较少（1938——1939 年为35.8%）。战后，财政部经常性拨款显著性地持续增长，1952——1953 年经常性拨款占收入的比例为69.6% ，1962——1963 年为70.9% 和1972——1973 年为76.4%，并一直维持至1977——1978 年［5］。
2. 1972——1977：5 年期拨款体制崩溃扩张的乐观发展态势一直持续至1972 年的白皮书“教育：扩张的框架，英国高等教育的“黄金时期”已接近尾声”的发表。1973 年至1974 年国际原油危机引发经济危机，导致政府极大地削减开支。拨款削减对UGC 的发展规划及大学规划产生严重冲击，5 年期拨款体制被终止了，英国大学面临着严峻的财政局面。然而，多数大学把它视为临时性的措施。夏托克和里格比这样评价：“英国大学应当对1974——1975 年的危机和公共声明引起重视……但是在我们调查的大学中，只有一所大学是由于危机从根本上修改了大学规划及资源分配结构。通过回顾可见，1974——1975 年是对英国大学的深刻警示，但是大学没有留意。”［6］
3. 1977——1981：保守党执政导致1981 年财政削减1970 年代后期是充满紧张不安的时期。诸多迹象表明英国高等教育面临着变革。由于大学间或大学内部资源分配与资源遣调的艰难抉择没有做出［ 7］，英国大学管理并没有为1981 年的打击做好准备。1979 年大选之后，保守党政府宣布1981——1982 学年至1983——1984 学年经常性拨款削减8.5%，使自1979 年以来财政削减总额达到15%。1981 年英国政府对高等教育开始了史无前例的打击［8］，大学损失了13 000——18 000万英镑［9］。UGC 遵从政府的政策，实施了财政削减，如表1 所示，1981 年的财政削减在院校间存在很大差异［5］。
二、1981 年财政削减对英国高等教育管理产生的冲击
基于1984 年9 所大学的案例研究［1］和20 年后9 所大学回访性研究［2］的分析，1981 年拨款削减导致英国大学管理发生诸多变化，对管理实践的冲击主要表现在以下几个方面：
1. 优质管理的重要性
1984 年，为克服制度上的惯性，大学强调优质管理的重要性，包括日常管理和资源管理，特别是强调调动员工士气和提供长期愿景的领导能力。如，在挑选大学副校长时，日益认识到大学副校长既是领导者又是管理者。在大学副校长的任命中，杰出的学术履历虽然重要，但不再是主要或惟一的考虑因素。大学副校长不仅要提供全面愿景和指导，而且还要营造大学繁荣发展的氛围。
在20 年后回访性研究中，英国大学依然强调领导力的重要性，多数大学仍然把它视为1981 年削减所引发的最重要变化之一，遭受到严重削减的大学更是如此。面对财政削减，大学高级岗位人员的任命中更加强调管理技能、领导力和学术声望等素质。1981 年及之后的事件赋予了英国大学副校长全新的期望和责任，今天的大学依然高度重视大学副校长的领导素质。英国大学副校长开始以‘首席执行官’和‘财务官员’的角色，直接负责院校的管理和领导，强调的重点依然是其领导能力、管理能力和责任心。
2. 学科与课程评估的必要性
1984 年英国大学明确强调资源使用的选择性规划、院校学科和课程评估的必要性。许多大学首次使用绩效指标比较不同学系、外部学系间的学术绩效。财政紧缩迫使英国大学正视院校间及院校内标准与质量存在差异。1984 年的英国大学普遍使用了“评价”（evaluation）、“选择性”（selectivity）等术语作为针对1981 年削减的应对措施。
回访性调查的大学仍然继续履行该政策，但归因有所不同，主要动因是教学与研究评估的冲击、市场力量的影响及增强竞争力的驱动。由于评估与绩效指标的公开性，大学普遍认为1990 年代和近年来选择性的影响力要比1981 年后更加强大。研究评价评估、教学质量评估、全国媒体中的大学“排行榜”和学生的需求都被视为选择性推进的关键因素。
1981 年财政削减迫使英国大学开展学科和课程的评估，以达成保留、发展或关闭某个领域的管理决定，本质上讲，大学对1981 年的回应是内部的评估，院校持有“他们最了解”如何回应的观点。今天，英国大学依然坚持这种观点，大学自治依然是英国高等教育系统的基石，诸多决定都受到外部判断和评估的驱动。
3. 领导力的重要性
培养具有凝聚力、富有责任感和高层次管理能力与想象力的管理团队是1984 年的大学特点。传统上，英国大学由个人领导，没有什么明确的管理框架。而现在，这种个人主义无法继续维持，英国大学开始以法人身份顺应外部环境的变化，非学术经理人的角色也开始形成，强调专家建议，尤其是会计师和教务主任建议的必要性，具备咨询资质、有影响力的新型专业经理人队伍建设日益成为管理团队的必备资格。目前英国大学依然坚持1981 年以来对领导力的高度重视，但在动机上存在差异，1981 年对领导力的重视或是出于促进大学内部变革的实施，或是出于提供大学副校长的政治平衡力的需求（促成提案的采纳）。而今天，大学更重视资深经理人的特殊技能在教学、科研、人力资源和技术转换等领域的重要性。显然，今天的优先考量与1981 年的有所不同。
4. 内部沟通的重要性
1981 年后调查的英国大学都强调内部沟通的重要性，强调与教职员工、学生会和教师工会各层次广泛磋商的重要性。许多院校都编印了时事通讯，传达决议、要求及对1981 年削减的反馈意见，实际上是属于需要驱动的行为。后1981 年时期则以学术人员的团结为特点，一些大学的员工自愿削减工资以保住同事的岗位。沟通和协商在巩固学术界的应对措施方面非常重要。职业经理人的角色即公共事务董事开始再次迅速发展。
在回访性研究中，大学再次肯定了沟通的重要性。从制度层面上讲，信息与交流依然是管理中的重要活动，不过强调的重点发生了转变。在竞争日益加剧的背景下，今天的大学更强调运作的速度，对速度的关注可能会排除掉有效的协商。1981年后鼓励“参与”和“全纳”，员工对此做出积极回应，但是，2003 年这种共同治理遭到了引人瞩目的侵蚀。
5. 高等教育的战略规划
高等教育战略规划作为一个真正的学科可追溯到1981年。从1980 年代中期以来，1981 年财政削减迫使大学做出回应，开始采用正式的规划方法。一般而言，规划是一个自上而下——自下而上——自上而下的过程。在自上而下的提案之前，进行广泛的信息收集，然后对提案广泛协商和认真考虑即自下而上的回应，最终形成自上而下的规划，提交到大学评议会和大学理事会批准。今天，大学在主要项目规划上依然采用这种方法，但也存在一些变化，其中包括英格兰拨款委员会和苏格兰拨款委员会对院校规划提出要求和运作说明。
高效的战略规划成为实施1981 年财政削减的核心。大学被迫开展评估活动，规划未来的优先考虑。在1981 年以前，大学往往孤立地进行规划，针对特别的需求做出回应。1981 年之后，为确保学术、财政、财产和人力资源规划的有效整合，就必须采用企业法人的方法，因此，战略规划延伸至院校的各个层面，在学部或学系和院校各层次实施规划结构，职业经理人开始出现，领导和协调规划的进程。
6. 对资源分配整合与规划必要性的再认识
在1984 年的调查中，大学都提及重新认识资源分配整合与规划的必要性。大学强调拨款转移到“责任中心”的必要性。责任中心对资源的使用具有一定的判断力，担负起资金使用的责任。基于开支驱动的资金分配模式被收入驱动的模式所取代。在过去，内部资金分配往往由大学副校长及其幕僚小团体秘密决定，无需进行磋商和辩论，而现在，这种情况显然不复存在。目前，大学内部采用分权的拨款模式是再平常不过的了，开支驱动的模式不断地向收入驱动的模式转变，1981 年财政削减是这种变革的重要因素。
7. 提升院校外部形象的必要性
1981 年后，英国大学都强调采取积极行动提升院校外部形象的必要性，为确保非政府部门的额外收入，许多大学迅速行动起来，积极开拓其他资金来源。这是1981 年削减导致的大学管理最重要的变化之一。1980~1981 年大学总收入的64%来自政府的拨款，拨款削减迫使大学确信1970 年代初期的“黄金时期”一去不返，而且还认识到开拓新的收入来源对院校生存至关重要。时至2001——2002 年，政府拨款在大学总收入中只占39%。1980——1981 年其他资源在总收入中为5%，而时至2001——2002 年，其他收入来源的比列上升至18%，大学都把这种转变追溯到1981 年。制度层面的优先考虑发生了转移，而且学术人员的态度也发生了转变，成本意识提高了，认识到外部创收的重要性。大学和大学教职员工不能再依赖于政府拨款，因此，利用大学资产包括不动产和学术资源成为创收的重要途径。
8. 英国高等教育新型拨款模式的形成
新型拨款模式是1981 年削减所导致的最重要结果之一。哈罗德·托马斯指出：“院校对拨款削减的回应标志着从一个时代到另一时代的过渡。拨款削减接近40%的院校面临着要制定出维持其生存的战略，他们实施了重大的财经调整，积极开展创收、削减成本及终止某些活动等措施。即使是拨款削减低于平均水平的院校，拨款削减的激烈程度也迫使其方法上的改变。”［10］目前，开拓收入来源的理念已深深扎根于英国高等教育。
9. 赋予大学理事会外部人员新的角色
拨款削减迫使大学认识到理事会外部人员的新角色。许多大学都指出外部人员在支持副校长、确保大学在可获资源内运作及明确优先考虑等方面的重要作用。1985 年贾勒特报告及拨款机构所颁布的指导意见都被视为这种变革的主要因素，今天，大学仍然持有这种观点，此外还强调外部人员所必备的诸多“素质”，尤其是沟通和资金筹措的能力。
10. 财政储备的重要性
1984 年调查的大学都指出财政储备的重要性，并把它视为应对变革或实施变革争取时间的缓冲器。今天的大学经理人仍然普遍持有此观点。现在，财政储备则更加强调投资基金的提供，在过去，大学指望UGC 和政府为新行动提供资金，包括基础建设，而现在，大学已习惯于动用自己的资源为新行动的开展提供资金。1981 年之后，大学的态度发生了转变。
三、1981 年是否为英国高等教育管理转折点的几种不同观点
1981 年财政削减对英国高等教育管理产生了深远影响，一种新型的管理风格出现了。该管理风格更加注重强有力的行政领导力，强调大学副校长和资深管理团队的强有力领导；更加重视大学规划，包括详细的竞争性分析、预期规划和选择性；承认鼓励和控制的必要性；强调院校内部有效的沟通与信息流动，开拓新的外部收入来源。面对1981 年后开支缩减的情况，英国大学被迫对各项活动开展全面评估，将规划与资源分配整合起来，更加注重责任与绩效。今天，许多大学都把这些视为理所当然的管理行为，并取得了不同程度的成效。然而，在1980 年初，这种管理方法并不被广泛认可。对于1981年是否是英国高等教育管理的关键转折点，主要存在以下三种不同观点：
第一种观点认为1981 年削减所引发的诸多变革都可追溯到1970 年代，1981 年财政削减只不过是加速了变革的迫切性。在1984 年案例调查和回访性研究中，一些大学把1970年代看成变革进程的起点。在1981 年前，大学间的竞争意识就已经十分明显，而且，对市场力量的认识也始于1970 年代。1976 年政府从拨款开始转向学费，这就是对高等教育拨款中“消费者”力量的早期认可。大学管理变革的种子在1970 年代扎根，在1981 年财政削减的打击之前就开始发芽生长了。
第二种观点认为诸多压力早已出现，1981 年财政削减的突然降临成为了大学管理变革的主要因素。大多数被调查者并不把1981 年看成英国高等教育历史上的一个转折点，而倾向于把它视为变革进程中的一个重要阶段，因为早在1981 年之前变革进程就已经开始了，自1981 年起，变革的进程不断加速和深化。与1981 年后20 年不间断地对大学提出“效益”要求的背景相比，1981 年缩减开支的要求并不显得那么严峻。今天，影响英国大学管理变革的主要因素是选择性的不断深化，尤其是研究评价评估、外部评价，教学质量及外部施加的无数“大学排名”的各种压力，最显著的是大学面临着发展的压力。1980 年代后期，拨款模式的变革有效地惩罚了不愿扩张的院校。在UGC 时代，许多院校削减学生人数以应对经费削减，由此可见，作为高等教育管理中的变革力量，1981 年财政削减的力量并不十分明显，因此，对管理的冲击不能追溯至1981 年。
第三种观点认为管理变革涉及诸多因素，1981 年削减只是院校发展中的一个关键点，但却不是惟一的关键点。选择性拨款是贯穿始终不变的主题。UGC 采用区别性质量评判标准实施了1981 年削减，开始了非正式的大学分层。大学内部选择性拨款始于1970 年代，1981 年拨款削减迫使选择性拨款更加精细化，在始于1986 年的研究评估的冲击下，1980 年代后期和1990 年代选择性被不断强化。
透明性则是贯穿始终的第二个主题。对1981 年削减的普遍回应是“为什么是我们？”或“为什么我们削减了X%，他们只削减了Y%？”由此拉开了大学间争吵的序幕，这种状况迅速导致了1986~1987 学年在全国起用新型拨款模式，自1990年代起，完全透明的拨款模式开始采用。同样，大学内部的管理也面临着类似的压力，大学副校长和高级管理人员不再享有1970 年代随意分配资源的自由。由此可见，1981 年的冲击只是变革连续体中的组成部分而非转折点。
当前，大学内部高效领导力的重要性得到了广泛的认可。DES 案例研究表明，管理风格各不相同的大学副校长和校长都承认遭遇到问题，这也凸显出管理问责与自我管理的学界间存在着张力，1970 年代这种张力就已十分明显，在1981 年后规模紧缩的压力下变得更加剧烈。值得注意的是，这些变化是在1981 年削减的刺激下出现的，先于贾勒特报告和1985年绿皮书《高等教育进入1990 年代的发展》。1980 年代初，大学已经形成了这种新型的基于领导力、责任绩效和效率的管理风格。变革的进程、速率和性质因院校和时期的不同而有所不同，1981 年只是变革进程中的一个重要阶段，不应过分夸大它的作用。
四、结语
在研究欧洲高等教育改革的冲击时，赛里奇和萨巴蒂耶提出了深度、功能宽度和变革水平的三维分析框架［11］，可借此框架从这三个维度来评价1981 年削减对英国高等教育管理的冲击。首先，在变革的深度上，新的政策目标与原有的高等教育价值与实践相背离。研究表明，我们不能孤立地去看1981 年财政削减带来的冲击，而应把它视为管理变革连续体中的组成部分。变革的深度十分显著，根本性原则遭受侵蚀，自我治理模式被新型职业治理模式所取代；教学与研究被选择性拨款和不同类别拨款所取代；政府拨款资助的核心活动被选择性拨款所取代。变革的宽度显示了政策冲击的领域数目。1970 年代和1980 年代及1981 年的变革构成关键性要素，对大学生活产生全面冲击。绩效与问责冲击了大学员工的学术和非学术活动。变革水平体现在目标的改变：体制、院校或一个小单位。案例研究显示，虽然在细节上略有不同，9 所大学都表现出相似的变化，采取了相同的应对措施，由此可见，变革是整个高等教育体系的变革，英国高等教育管理风格的变革如此深入，以至于大学的各个层面都遭受到直接的冲击。强调绩效与成本对学术职业产生深刻冲击，大学、学部、学系或研究团体，甚至是个人，管理的优先考虑和方法都发生了改变。因此，英国高等教育在深度、功能宽度和变革水平三个维度上都发生变革。1981 年是英国高等教育管理变革进程中至关重要的一年，然而，早在1970 年代诸多变革就已经发生了，深刻的变革改变了英国高等教育的性质，管理变革是一个持续进行的连续体，1981 年财政削减的冲击只是变革连续体中的组成部分，不能把变革完全归结于某一年或某一系列事件造就的后果。
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