2010 年3 月23 至4 月11 日，应英国剑桥国际管理培训中心邀请，经国家商务部外事司、国家外国专家局批准，由中国国际经济技术交流中心组团，国家林业局发展规划与资金管理司牵头组织国家林业局部分直属单位、省（自治区）林业计财部门负责人、项目投资管理人员、国家发改委重大项目稽察特派员办公室分管林业的负责人一行17 人，对英国其政府投资监管体系（林业）进行了培训考察。

根据安排，考察团在英国剑桥国际管理学院参加了英国中央与地方政府体制结构、英国森林管理体制及林业法律体系、政府投资项目监管项目监督体制、法律体系和政府投资项目责任追究制度与重大项目稽察制度等培训。实地考察了英国林业木材贸易联合会可持续发展执行委员会、皇家特许林业者专业机构、诺福克郡森林湿地公园、舍伍德国家森林资源保护区、皇家森林植物园、英格兰森林委员会总部等机构与林地资源，通过讲座、观摩与交流，考察团成员学到了英国林业建设的成功经验和有效的政府投资监管体制，达到了预期目的，取得了丰硕成果。

一、英国概况

英国全称为“大不列颠岛及北爱尔兰联合王国”（The United Kingdom of Great Britain and NorthernIreland，简写UK）。是位于欧洲西部的岛国，由大不列颠岛（包括英格兰、苏格兰、威尔士）、爱尔兰岛东北部和一些小岛组成。东、南隔北海、多佛尔海峡、英吉利海峡与欧洲大陆相望。行政区划分英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分，国土面积24.41 万平方公里（包括内陆水域），总人口6020.9 万人。英国自然条件优越，英格兰东南部多平原丘陵、西北部为山地和高原，气候属温带海洋性气候，终年温和湿润，最高气温不超过32益，最低气温不低于原10益，年均降水量约1000 毫米。官方和通用语为英语，居民多信奉基督教新教。

英国是世界上工业化革命最早的国家，是经济发达的资本主义国家。2008 年国内生产总值约2.65万亿美元，人均国内生产总值39213 美元，经济总量居欧盟第二位，世界第五位。

二、英国林业

英国环境食品与农村事务部是林业管理部门，其下设不列颠林业委员会（Forestry Commission），委员会由主席和10 名林业专员组成，由部长提名，女王正式任命产生。委员会主要职能是拓展林业研究、木材生产、发展可持续性计划、政策以及开展林业学习与休闲管理，负责制定林业政策与法规，并专门管理英格兰、苏格兰和威尔士的林业（北爱尔兰林业属农业部门管理）。林业委员会在全国7 个地区设有林业管理局，在65 个地区设有林业局，还管辖2 个林业科学研究所（现为林业研究院）。

英国2009 年林地面积为280 万公顷，其中国有林面积83.4 万公顷，占全国森林面积30豫，私有林面积196.6 万公顷，占全国森林面积70豫。130 万公顷是独立认证的可持续性管理的林地。森林覆盖率约为10%，低于33%的欧洲平均水平。森林覆盖面积280 万公顷，占英本土面积约11.5豫，其中英格兰约8.7豫，苏格兰约16.9豫，威尔士约14.1豫，北爱尔兰约6.1豫。英国生产用森林为220 万公顷，其中35%由林业委员会管理。英国森林每年帮助消除1000 万吨二氧化碳排放。木材90豫以上需要进口，每年约80 亿英镑。英国15 世纪以前曾是一个森林资源丰富、木材足以自给的国家。十八世纪中叶产业革命以后，由于滥垦滥伐，毁林放牧等使森林资源几乎丧失殆尽。第一、二次世界大战后，英国通过立法，人工造林、制订了恢复森林资源的长远规划，才逐渐使森林覆盖率恢复到目前的水平。

1、英国的林业法律及政策

英国1967 年颁布了《林业法》，1979 年、1981 年进行修改完善。1968 年制定了《乡村法》、2000 年制定了《英国环境保护法》，是林业发展的法律基础。为了保证林业长期规划的实施，林业投资有稳定的来源，1919 年英国设立了林业基金。林业委员会代表环境食品与农村事务部管理林业基金，2008-2009年，林业委员会直接用于公共森林的净支出为5900万英镑，另有9100 万英镑用于包括基金、行政管理与研究的其他活动。英国林业基金的主要来源是国有林产品的收入、林地租金收入、议会拨款及捐助金等，其中2008-2009 年木材销售收入为7400 万英镑。1960 年以前，国有林基金占林业基金总额的93%以上，1960 年以后加大了对私有林的支持力度，国有林基金占林业基金总额的比重有所下降，但所占比重仍然很高。

2、英国造林补助标准。作为欧盟成员国，英国也执行了欧盟的一定比例的农田退耕或休耕的政策，在休耕和退耕的农田上造林可以得到一定的补助。1988 年英国建立了农用林地基金，以补偿农民因造林而承受的经济损失，1994 年更名为农场林地奖励基金。农民或农场主造林并获得林业部门的认可，就可以申请奖励基金。90 年代以来，政府扩大了造林补助的范围，提高了补助力度，实施了社区林业补助及农场林地奖励等措施。

（1） 新植造林：针叶林为700 英镑/hm2，不受面积限制；阔叶林10 hm2 以内为1350 英镑/hm2，10hm2 以上为1050 英镑/hm2。补助方式为造林后支付70%，第5 年验收后支付30%。

（2） 更新造林：针叶林为325 英镑/hm2，造林密度为2250 株/hm2；阔叶林525 英镑/hm2，造林密度为1100 株/hm2；混交林根据测算的针、阔叶林面积支付。造林后即全额支付。

（3） 天然更新：针叶林325 英镑/hm2，造林密度为2250 株/hm2；阔叶林525 英镑/hm2，造林密度为1100 株/hm2。天然更新后即全额支付。

（4） 优等地补助：600 英镑/hm2， 造林密度在2250 株/hm2 以上。

（5） 社区林地补助：950 英镑/hm2，森林用于公众游憩。

（6） 地区差补助：600 英镑/hm2，面积在25hm2 以内，适用于苏格兰中部地区和社区造林。

（7） 年度经营资助：从造林开始计算，每年每公顷补助35 英镑。

（8） 林地改良补助：补助额为协议造林成本的一半，最高限额在5 000 英镑以内。

（9） 牧业损失补助：每年80 英镑，补助年限为10 年。

三、英国财政体制和政府投资项目监管体制

（一）英国财政体制及运行状况

英国是一个中央集权型单一制国家，在政府级次上分四级，即中央联邦政府、省政府，大区政府、市（小区）政府。在财政管理体制上，中央政府的权责比较集中，涉及整个国家利益或具有规模经济特点的公共劳务或事业，如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险、全国性的交通运输、通讯和能源发展都由中央政府提供和管理。地方政府虽然对某些事项有一定的自由裁决权，但总体上要受中央政府的监控，服从中央政府的统一领导。中央政府的财政职能包括资源配置、稳定经济和提供公共劳务等涉及整个国家的全局性利益以及地方政府无能力去实现的政府职能。英国政府的财政活动由财政部主管，与其它发达国家不同的是，该国财政部对货币发行与利率调整有最终决定权，而作为中央银行的英格兰银行则有责任向财政部提供有关经济信息，并代表财政部发行货币、登记债券、管理外汇和发行国库券等。英国财政部负责组织并实施英国全面的经济发展战略，部内设有若干机构，其中公共服务局负责政府投资项目的投资计划和会计安排。英国财政根据各级政府的事权与财权来划分收入范围，实行高度集中的分税制财政管理体制，中央与地方收入完全按税种划分，实行严格的分税制，但不设共享税，分别由与收入归属相一致的税收机关负责征收。

英国政府投资支出主要用于经济项目方面和社会基础设施方面的支出。主要包括能源、农业、工业、就业、出口鼓励、环保，给私人部门补助支出等。英国政府投资支出主要用于教育、交通、医疗保健和住房。

（二）英国政府投资项目监督管理体系

英国政府投资项目的监管体系较完善，并实行政府投资项目责任追究制度。英国政府投资决策机制采用中央集权制，对政府投资项目实行高度集中管理。首相办公室直属的公共服务提供专署直接指导并监管政府投资项目的投资决策。就一般决策而言，在地方政府职权范围内，一件事的动议由利益集团提交到专门委员会，委员会同意后提交到相关议员参加的听证和辩论会，通过后再提交地方议会，投票通过后财政部门才能编入预算。

英国政府对投资规模或社会影响大的项目，立项审批非常严格，必须经过国会批准。立项文件一经批准或确认即为项目执行的依据，不得突破投资概算，设计、施工人员、工料测量师以此作为造价的控制目标。政府投资项目确定后，项目主管部门将与政府商务办公室及下属机构组成有效网络，有效地组织投标，根据成本估价确定中标者。目前，英国服务性项目投资超过10 万英镑，工程项目投资超过100 万英镑必须在欧盟委员会实行公开招标，招标面向欧盟各成员国。

英国对政府投资项目实施高度集中管理方式。项目投资计划由英国首相办公室直属的公共服务提供专署指导，并监督各产业主管部门实施，年度政府投资计划由财政部和公共服务提供专署研究制定，并以《服务设施提供协议》形式公布。财政部设有专门的监督检查机构对政府投资项目的资金使用情况进行监管。环境交通区域部负责政府投资项目的建设监管，其主管范围涉及到野生物与乡村、航空、建筑、房屋、交通、规划、出版、铁路等二十多个方面。英国政府投资项目监管模式和流程如下图所示。

（三）政府投资项目监管法律体系构建情况

英国国会自1667 年通过第一部有关建筑工程的法律以来，英国涉及建筑工程的法律、法规、建筑技术准则和工程建设标准不断补充，逐步形成了监管政府投资项目的完整监管法律体系。这一法律体系包括三个层次。第一层次是"法律"层次，它具有最高法律效力，一般由议会制定或由议会授权政府或社团机构制定，最后由议会审议通过。健康安全法、建筑法、建筑工程法、仲裁法、建设团体法、建筑师法等。第二层次是实施条例，一般是政府或社会团体制定，并经议会审定。这些条例的制定是根据法律中的某些条款的授权，对法律中的一些条款进行更加详细的规定。如建造条例、建筑总条例、设计与管理条例、保证付款条例、健康安全工作条例、公共安全条例等。第三层次是技术规范与标准，其编制主要是由各协会或学会编制或政府委托其编制。

四、英国政府投资项目监管体系的几点启示

通过培训考察，我们感觉英国政府在政府投资项目实施中十分重视监管工作，既有专门的监管机构，也有统一的监管法规，还有较完善的项目监管机制和体系。在了解和学习他们的先进做法和管理经验后，我们得到以下几点启示。

（一）设立专门机构严格监管政府投资项目。在发达国家，投资项目监督管理是政府的一项重要职责，都设有实施政府投资项目管理的专门机构，监管权力相对集中。我国目前的监督状态还是分散管理，虽然有审计署、国家发展改革委、财政部、监察部、行业主管部门等机构对政府投资项目实施监督管理，造成一个政府投资项目往往受多头部门领导和管理，容易形成交叉管理，给政府投资项目管理造成弊端。英国财政部、环境交通部对政府投资进行集中监管，虽然权力集中，但完善的法律法规和政府机构的严格执法，使其适应了市场经济的发展，保证了政府投资项目的顺利完成，值得借鉴。

（二）建立严格的法律监督体系。目前，我国不缺乏对政府投资项目的专门法律规范。如《招标投标法》，确立了政府投资项目的强制招标制度，明确规定了违反该法的法律责任；《国家重点建设项目管理办法》，规定了国家重点建设项目的范围，规定了公共招标的例外情况，明确了国家重点项目的监督管理部门，规定了对违反政府投资项目资金管理制度的法律责任；《国家关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》，确定了严格执行国家适于基本建设项目审批的各项规定，明确了使用国家财政预算内资金项目的监管部门；《国家建设工程质量管理条例》规定了必须实行监理的建设工程，明确了建设工程质量监督管理制度的主管部门；《国家重大建设项目稽察办法》，明确了稽察特派员的职责，规定了稽察特派员的工作方式等等。这些法律法规虽然涉及了一部分政府投资项目的监管内容，但都是站在各行业角度做出的规定，没有形成一个完整的法律体系。我国目前尚无一部系统的法律法规对项目全过程监管进行规制。英国三个层次的法律规范是较完整的监管政府投资项目的法律体系，值得借鉴。

（三）建立严格的项目监管体系，对政府投资项目实行相对集中的专业化管理。建立健全政府投资项目监管体系并实行专业化管理是从整体上提高项目管理的质量、完善项目管理体系的重要措施。对政府投资项目，一般根据其专业性质由不同的专业机构进行非常严格的专业管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资项目的实施要进行全过程的集中管理。英国的财政部、环境交通部都有专业化的政府投资项目监管部门，对政府投资项目实行全过程监管。从我国情况看，重大政府投资项目立项及可研经批准后，在项目实施中缺少相应专业性强的跟踪监管机制。虽然审计、监察机关及行业主管部门在一定程度对项目进行监督检查，但都不能对项目进行全过程专业化的跟踪监管。借鉴英国等发达国家的经验，我们国家应重视财政投资评审机构的建设。