近些年，政府一直非常重视“三农”问题，而“三农”问题的改善和解决都离不开农村金融制度的大力支持。农村金融制度按性质可以分为正规金融制度和非正规金融制度，其中农村正规金融制度的主体是农村正规性各类金融机构，即受中央银行和银监会监管的金融机构，具体包括中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等；农村非正规金融制度的主体则是农村非正规性的各种金融机构，即游离于中央银行和银监会的监管之外从事金融交易、贷款和存款业务的农村金融机构，也就是所谓的“民间金融”。
考察现实情况不难发现，我国自从20世纪90年代末开始，国有商业银行大规模地从农村地区撤并、政策性银行经营范围进行调整，这些正规金融制度的变迁使得我国农村经济金融的发展更加举步维艰，农村金融服务的供给与需求之间的矛盾也日益激化。就目前来看，我国农村正规性金融制度远远无法满足广大农村地区日益增长的对各类金融服务的需求；与此同时，农村非正规金融被视为“非法”而禁止发展，加上其本身难以克服的缺陷，非正规金融不可能也无力承担起解决中国农村金融制度所有问题的艰巨任务。因此，当务之急是稳步而有序地推进我国农村金融制度改革，允许农村非正规金融制度的存在并促使其规范化发展，使之逐渐成为农村正规金融制度的有利补充，提高农村金融资源的使用效率，使我国农村正规金融与非正规金融协调发展，促进农村地区金融与经济的可持续发展。
本文试图以制度变迁理论构建分析框架，并以此分析我国农村金融制度变迁过程中出现的问题，旨在为推进我国农村金融制度改革提供一定的理论借鉴。
制度变迁理论综述
诺思与戴维斯在他们合著的《制度变迁与美国经济增长》（1976年版）中，为了探讨美国经济制度结构的进程，构建了一个比较理想的制度变迁理论框架。为了理论陈述方便，他们还将制度环境与制度安排作了区分，制度环境被定义为“一系列用来确定生产、交换与分配的基本的政治、社会与法律规则”，而制度安排则是“支配经济单位之间可能合作与竞争方式的规则”。它可能是正式的或非正式的，可能只包括单个人，也可能是一批自愿合作者，或政府性安排。
我国学者林毅夫先生的文章“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”，被舒尔茨誉为在制度研究的范围与内容方面的杰出之作。在这篇文章中，林毅夫先生对制度的功能、制度不均衡的原因进行了研究，第一次提出诱致性制度变迁和强制性制度变迁的概念并作出了区分，他认为诱致性制度变迁是现行制度安排的变更和替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入及实行。诱致性制度变迁又可以分为正式的制度安排和非正式的制度安排。在正式的制度安排中，规则的变动和修改需要得到受它所管束的个人或一群人的准许，因此它的变迁需要创新者花时间与精力去与其他人谈判以达成一致意见。非正式制度安排中规则的变动与修改完全由个人完成，如价值观、伦理规范、道德、习惯、意识形态等等。由于制度安排不能获取专利，诱致性制度变迁会碰到外部性和“搭便车”问题。因此，诱致性制度变迁就不能满足一个社会中制度安排的最优供给，而国家干预可以补救制度供给的不足。
Allan A. Schmid认为，制度随着人口、资源、技术和人们主观意识及想象的变化会导致人们之间的相互关系发生变化，随之而来的就是制度的变迁。在累积和规则转化成为新的非正式制度以后，这些变化导致人们改变自己的行为。有意识的那些行为也导致了对正式制度变迁的压力，对新的正式制度变迁“需要”的结果取决于制定规则的规则（宪法），制定规则的规则决定了在需求存在冲突的情况下，对谁的利益得到满足进行排序。根据Allan A. Schmid的以上分析，在一般的制度变迁过程中，应当是先出现微观主体的需求进而引发诱致性制度变迁，最终才由强制性制度变迁加以选择并确立，整个过程应是“自下而上”的制度变迁过程，充分体现微观主体要求变革的意愿及政府“制定规则的规则”的权威。
农村金融制度变迁过程中存在的问题分析
1979年开始金融市场化改革至今，为了配合整个经济体制的改革，并推动农村经济、金融的市场化发展，我国农村金融制度也在不断地进行改革，这30年的制度变迁取得了显著成效，使我国农村金融制度的进一步发展完善已有了良好的基础，同时农村金融制度的不断完善对新农村建设也起到一定促进作用，但在我国农村金融制度变迁的过程中也存在一些不容忽视的突出问题。
（一）农村正规金融制度变迁过程及存在的问题
回顾过去30年，农村正规金融制度变迁的历史大致可以分为三个阶段：
第一阶段（1979—1993年）恢复原有的和成立新的金融机构。1979年恢复中国农业银行，并改变其传统运营目标，提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益。在这一时期，农村信用社重新恢复名义上的合作金融组织地位。
第二阶段（1994—1996年）提出建立能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的农村金融体系。1994年成立中国农业发展银行，目的是将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用社业务中剥离出来，同时加快了中国农业银行商业化步伐，如全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限等，并且继续强调农村信用社的商业化改革。
第三阶段（1997年至今）深化金融制度改革的同时，重视控制金融风险。亚洲金融危机的爆发，使得我国当局充分认识到控制金融风险的重要性，因而这一时期当局在强调继续深化金融制度改革的同时，开始非常重视对金融风险的控制，开始在国有专业银行中推行贷款责任制，并收缩国有商业银行的战线，而这些都从客观上强化了农村信用社对农村金融市场的垄断。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，于是包括中国农业银行在内的国有商业银行开始逐渐收缩县及县以下机构。据统计，1998年以来，四大国有商业银行撤并县以下分支机构4万多个，目前仍在农村地区开展信贷业务的国有商业银行分支机构寥寥无几。
在这一时期，我国将农村金融制度变迁的重点放在了对农村信用社的改革上，而且力度在不断加大，如放宽对农村信用社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。2003年11月底，八省（市）（浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏）农村信用社改革实施方案获得国务院批准，这标志着深化农村信用社的改革试点进入全面实施阶段。
从以上我国农村正规金融制度变迁的历史过程来看，一直是强制性制度变迁处于绝对主导地位，几乎看不到诱致性制度变迁的痕迹。整个制度变迁过程中，政府对农村金融市场的管制的确是规范农村金融市场、维护农民切身利益和降低金融交易风险所必需的制度安排，但是对原有制度安排的变更和替代也好，创造新的制度安排也好，无一不是以政府命令的方式强制性贯彻实行。其总体思路是“自上而下、行政推动、供给先行”，各级政府既是制度变迁的策划者和推动者，也是部分改革措施的具体实施者，而制度变迁的微观主体本身始终处于被动地位，对农村正规金融制度变迁的主动参与意识不强，并表现出一定程度的“理性无知”。
虽然这种强制性制度变迁可以通过政府权力的稳定性和强大控制力保证国家在改革中的完全主导地位，但是这种制度变迁方式无法充分体现农村微观金融主体对金融服务的多样化需求，而在正规金融制度安排下农村金融服务的供给无论在总量上还是在结构上都不能满足广大农村微观金融主体的需求时，农户、农村企业和农村政府等微观主体就只好从非正规金融中寻求金融产品和金融服务，于是农村非正规金融制度安排就迅速建立并发展起来，虽然这在一定程度上弥补了农村正规金融制度的缺陷，但却带来了很多更加难以克服的新问题。
（二）农村非正规金融制度变迁过程及存在的问题
农村非正规金融制度的存在是我国农村金融机构失衡、金融二元化的一个重要表现。在农村正规金融制度安排难以满足广大农村地区日益增长的金融需求的情况下，非正规金融制度对于提供农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率，尤其是促进农村个体经济发展等方面起到了一定积极作用。但是在发展变迁过程中，我国农村非正规金融制度自身固有的缺陷及缺少监管当局的规范和引导导致其暴露出许多不容忽视的问题。
从具体形式看，农村非正规金融发展出多种形式，如民间借贷、地下钱庄、各种“会”（合会、抬会、轮会、标会、摇会等）、非法集资、典当行等，而从发展变迁的路径来看，我国农村非正规金融制度的变迁大体分为两个阶段：
第一阶段（20世纪80年代中期至90年代中期）非正规金融制度由经济发达地区逐步延伸至农村地区，形式越来越多，信用工具越来越复杂，规模越来越大，因而对农村地区的社会、经济尤其是整个农村金融体系的影响也越来越大；
第二阶段（20世纪90年代中期至今）由于前一阶段农村非正规金融制度暴露出许多问题，政府加强了对这一领域的打击和整顿，取缔了相当一批非法经营的非正规金融组织。
由于我国农村非正规金融发育层次低、运作极不规范，其积极作用和消极作用都非常突出，同时金融当局并不重视对非正规金融的引导和监督，以及促进其健康发展。因此，我国农村非正规金融十分活跃却又非常不规范。
农村非正规金融之所以非常活跃，是因为其在一定程度上符合农村微观金融主体需求的多样化和多层次性。当这些需求无法从农村正规金融制度安排中得到满足时，就会转而求助于非正规金融制度安排。换句话讲，农村非正规金融制度变迁体现了大多数农村微观金融主体的意愿，但却没有得到政府和金融当局的认可和扶持，缺乏正确的引导和监督，此外，由于金融交易本身就具有高度的信息不对称和责任不对等的特点，容易产生逆向选择和道德风险，特别是农村非正规金融交易是通过各种非正式契约来完成的，这些非正式契约一般是不完备的，甚至有些情况下根本没有文字表述，只是双方当事人口头约定各自的权利和义务，是完全不受法律保护的，因此农村非正规金融的风险非常高。
具体来看，比如资金借贷的信用保证完全依赖于资金供求双方的个人信用，没有正式的具有法律效力的文件，因而无法受到法律保护，风险非常大，易于引起民事纠纷和刑事案件；农村非正规金融活动中的债权人常常通过暴力形式催收借款，导致大量违法行为出现；举借高利贷的家庭可能会被沉重的债务压垮，甚至家破人亡等等。这些无疑增加了社会的不稳定因素，也给国家的宏观经济调控增加了难度，更无法促进农村经济金融的健康有序发展。
从以上分析不难看出，当前我国农村非正规金融的这种诱致性制度变迁无法克服自身的缺陷，给整个农村金融制度带来的积极作用非常有限，也没有形成本应有的与农村正规金融制度的良性互补。
政策建议
当前我国农村金融制度安排明显处于非均衡状态，农村非正规金融制度的存在就是我国农村金融制度失衡、金融二元化的一个重要表现，而要改善这一状况，提高农村金融机构资源配置效率，就必须对我国农村金融制度在各个层面进行制度改革与创新。在推进制度改革时，应当充分调动农村微观金融主体的主动性，允许能够体现微观主体需求的诱致性变迁成为改革的主导，并由监管当局和政府予以正确地引导和监督，即实行“自下而上”的诱致性制度变迁与“自上而下”的强制性制度变迁相结合的农村金融制度变迁模式。为保证预期效应的充分发挥，各项相关制度安排必须合理搭配，协调一致地发展，从而尽可能地减少摩擦与改革成本，加强各项制度的合力。
具体来讲，第一，对于我国农村正规金融制度，由于过去30年的制度变迁取得了一定的成效并建立了良好的基础，所以在推进改革时应当充分考虑新旧制度之间的衔接与过度、农村金融微观主体对于制度变迁的接受意愿以及改革所要面对的各方阻力，从而有步骤的循序渐进地进行。诺斯的路径依赖理论说明制度变迁具有历史连续性和关联性，因此，制度变迁与制度的历史状态密切相关，是一个不断渐进演化的过程。这就要求我们在实践中不能急于求成，必须遵循“渐进性准则”；第二，对于我国农村非正规金融制度，监管当局应当予以一定的引导和监督，对于微观主体在响应获利机会时自发倡导的或组织的诱致性制度变迁应当引起足够重视，并通过相应的法律法规体系使之规范化运作，有了法律体系的约束和保障，农村非正规金融机构的运作和经营能够更加规范合理，从而真正成为正规金融制度的良好补充。
总之，加快发展我国农村金融制度，难度很大，风险也很高，不仅需要农村金融机构自身业务的开拓和资产质量的提高，而且还有赖于监管当局监管能力的提高和整个国家金融安全网络的建立以及法律体系的进一步完善。如果没有在各项相关制度上做好准备，我国农村金融制度的发展很可能欲速则不达，甚至还可能导致巨大的金融风险而危机整个金融制度。在这一过程中，尤其要注意各项制度的合理搭配和协调一致，在酝酿和设计制度安排时，就应当充分考虑各项相关制度之间的合理搭配问题，尽可能地减少直至消除制度之间的摩擦或阻力，使最终的制度安排能够消除某些子制度可能带来的负效应，同时，制度之间必须充分协调配合，避免出现调节真空的问题。
作者单位：山东大学威海分校商学院
