内容提要:从2007年开始,浙江省部分地区率先启动了以个人缴费和政府财政补贴相结合的新型农村养老保险政策,本文以浙江省11个市(地区)为例,分析了各地对农村养老保险所采取的不同政策,对比分析了新老农村养老保险政策下的农民缴费能力。研究发现,政府在公共财政内的适度补贴能极大提高农民的缴费能力和缴费意愿,较快地提高农村养老保险的投保率和覆盖面。
关键词:农村养老保险;财政补贴;缴费能力
项目来源:本文是浙江省哲学社会科学基金重点课题“农民群体分化与农民社会养老保险的体制创新——以浙江省为例”(编号:07WHDD011Z)的阶段性成果
国家审计署2007年度对全国30个省份农村社会养老保险基金的审计结果表明, 1992年以来有2113个县开展了农保工作。在国务院1999年要求对农保进行清理整顿、停止接受新业务后已有166个县停办了农保业务,其余1947个县仍保留了农保业务。截至2006年底,全国农保基金累计收入512. 78亿元,支出171. 39亿元,结余341. 39亿元
一、引言
我国农村社会养老保险制度(以下简称“农保制度”)从1986年开始起步, 1995年普遍推行,到1999年的整顿规范,历经十多年的实践与探索,但是目前仍处于投保率低和保障程度低的基本停滞状态,而这些问题的产生主要基于对农村养老保险的定性和定位问题。由于我国的经济发展条件以及农业人口比例过高,有关部门认为在农村养老保险中,为了不加重国家财政负担,政府只能在其中充当制度建设者和管理者的角色,引导农民实现自我保障。在这种思想定位下,以往的农村社会养老保险筹资机制基本上是实行“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”原则,但是在实际工作中,往往集体补助难以落实,国际扶持政策难以到位,变成“完全由个人缴费”,养老金账户实际上只是农民个人养老储蓄的完全积累,导致农民参保积极性不高,严重影响了农村社会养老保险制度的建设进程。浙江省作为沿海经济发达省份,经济总量、人均GDP和农民人均纯收入居全国前列,全省各地普遍开展了农保工作,参保农民超过500万人,积累基金达24亿元,有5万多名参保农民开始领取养老金,农保工作已经具有一定的规模和基础,这些都为浙江省建立新型农村养老保险制度创造了良好的条件。从2006年开始,浙江省部分地区率先启动了一种全新的农村养老保险政策,新政策变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资,实行个人缴费、公共财政通过多种方式进行补贴的资金筹集机制,在强调农民自身的缴费责任之外,还体现出了政府公共财政的扶持作用,参保人员个人缴纳的养老保障费全额记入个人账户,而政府财政每年作出预算安排,注入养老金保险基金,确保养老金的支付能力。那么这种政策改革对农民的参保能力和参保意愿会产生什么样的影响呢? 这是一个值得研究的课题。
目前浙江省11个地区中,杭州、宁波、嘉兴、绍兴、湖州五地已经实行(或试点进行)了带有政府财政补贴的新型农村养老保险,而温州、台州、舟山、金华、衢州、丽水六地的农保政策中还没有体现出财政补贴措施,这就给我们提供了一个较好的比较研究范本。本文以浙江省11个地区为研究对象,参照各地农村社会养老保险政策的具体内容,采用保险精算方法对比分析在不同的农保政策框架下政府财政补贴对农民缴费能力的影响。
二、相关研究回顾
有关我国农村基本养老保险中政府财政补贴的研究文献主要集中在两个方面:一是应不应该实行政府对农保的财政补贴,二是政府是否具备财政补贴的能力。
对于应不应该实行政府对农保财政补贴的问题,现有文献主要是从现行农保制度的停滞原因、农保制度的准公共产品特性、提高农民的参保积极性以及国际通行做法等方面来进行论述,比较一致的观点是目前应该在农保制度中加入政府的财政补贴。李小瑞(2005)认为由于农民缺乏缴费能力和政府职能缺位这两个问题,使得试点中的农村社会养老保险出现了停顿甚至中止现象,为此他从制度推行的成本以及政府财力方面分析了政府投入的可行性。严飞(2005)认为我国的农保和城保之间存在较大的区别,政府不予财政支持,基金没有互济性,实际上收入低的农民被排除在制度之外,没有体现出公平性。阳义南(2005)在研究中认为目前农保制度的缴费标准过低,不能有效地保障农民老年生活,应为参保农民提供资金扶持,按照农民缴费的标准补助,由中央、省级财政负责,坚持多交多补、少交少补、不交不补的补助原则,有利于调动农民参保的积极性和自觉性。宫晓霞(2006)研究了德、法、日三国的农村养老保险,发现三国政府在农村养老保险中给予了很大的财力支持,政府的预算比例分别是国家70%、60%、43%。杨翠迎(2007)研究发现目前世界上有70多个国家的社会养老保险覆盖到了农村,大多数国家主张将农民纳入国民基本保障制度中,强调政府在其中的财政补贴责任。
对于政府财政是否具备补贴能力的问题,目前的研究主要是采用简单计算和统计预测的方法进行论证,主要的观点是当前我国政府已经大体上具备了对农保进行补贴的能力。谭克俭、王建华(2006)通过简单计算认为,国家对农保的个人账户适当补助就可以实现较好的农民养老保障,如果再结合取消农业税改革进行制度设计,应该对财政没有很大的压力。刘昌平(2008)利用博弈矩阵分析了政府(集体)是否提供补助对农民参保行为的影响,利用简单的数据分析否定了政府财政不足的理由,并且预测了2008—2052年财政补贴占财政收入的比例,认为政府未来有能力负担对农村养老保险的补贴责任。
从以上研究中可以看出,大多数是采用理论方法从定性角度来讨论政府在农村社会养老保险中的责任,而从保险精算角度的定量研究不多,研究深度也不够。本文将结合浙江省的实际农保制度改革情况,采用保险精算方法对政府财政补贴的效应进行量化分析。
三、浙江省各地农保政策及政府财政补贴的比较
(一)浙江省各地农保政策的主要内容
浙江省的农保制度在1992年开始进行试点推行, 1995年开始正式全面实施《浙江省农村社会养老保险暂行办法》,其主要内容参见表1。从中可以看出,该制度在保费筹集方面将参保人群主要分为企业务工人员和纯农业人口,前者更多地强调企业的缴费责任,而对后者则强调集体补助责任。可能是因为浙江省民营经济发达和农民务工率较高的原因,政府希望由企业和集体来承担较多的保费缴纳责任,但是政府财政补贴仍然没有被纳入到制度中。由于投保档次只有6～20元,并且由于集体补助往往难以落实,农保只是由农民“完全个人缴费”,相应的保险金额给付水平也就很低,起不了任何保障作用,再加之属于一种自愿保险,最终导致了参保人数少、覆盖面窄的现状,其在农村地区的发展几乎处于停滞阶段。近几年来,杭州市等部分地区先后对本地农保政策进行了改革,本文整理如表1所示。由于本文主要关注的是政府财政在农保中的补贴作用,所以表1中重点突出了各类农保政策中参保农民的缴费标准、来源、政府财政补贴、个人账户与社会养老保险统筹基金的比例、养老金的支付标准等内容。
表1 浙江省11个地区农保政策的比较
地区 农保模式 缴费标准 缴付标准
浙江省 农村社会养老保险(1995年) 个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持。月缴纳标准为6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元等档次,缴纳档次的选择和集体补助的比例由入保人和所在村视经济情况确定。企业从业人员由单位按全市乡村人均月收入的10% ～15%缴纳,个人按3%～5%缴纳。个人缴纳的养老保险费和集体补助全部记入个人账户领取年龄为60 周岁,月领取额=个人账户基金积累总额×0.008631526
杭州 新型农村居民养老保险(2008年1月) 缴费基数为统筹地区上年度农村居民人均纯收入的100%,个人缴费比例为15%,财政补贴比例为5%。个人账户按缴费基数的19%建立,个人缴费部分计入个人账户,其中财政的1%建立统筹基金(余杭、萧山等地政府再加3% )领取年龄为60 周岁,交费满15年。月领取养老金=个人账户的储存额÷对应计发月数。60 岁人口大约在220 ～300元/月左右
宁波 新型农村居民养老保险(2007年12月) 个人实行一次性缴费,分为三档:第一档21000元,第二档18000元,第三档15000元。政府财政与农民共同出资,并由政府财政投入为主要渠道,比例为3: 2。个人缴费全额记入个人账户老保障待遇标准与缴费标准相对应,即: 1档210元/月, 2档180元/月, 3档150元/月
嘉兴 城乡居民社会养老保险(2007年10月) 缴费基数为上年度全市农村居民人均纯收入,个人缴费比例为8% (今后逐步提高到10% ) 。政府按5%比例补贴,其中3%用于建立参保人员补贴账户, 2%用于建立统筹基金领取养老金年龄为60 周岁,交费满15年。养老金月标准= (养老保险个人缴费账户+与补贴账户储存额本息) ÷156
湖州 城乡居民社会养老保险( 2008.7德清试点) 缴费基数为当年度职工基本养老保险灵活就业人员最低缴费标准,第一档缴费标准为基数的1 /4;第二档缴费标准为基数的1 /3;第三档缴费标准为基数的1 /2。个人账户资金包括:个人缴纳保险费和集体补助的资金和利息。政府财政补贴全部用于建立统筹基金待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。个人账户养老金为个人账户储存额的1 /180;基础养老金为第一档60元/月、第二档70元/月、第三档80元/月
绍兴 城乡居民社会养老保险(2008年2月) 缴费基数为上年度全市农村居民人均纯收入,农户参保人员按8%缴纳,市财政按5%给予补贴,其中4%用于建立参保人员补贴账户,其余1%用于建立统筹基金领取年龄为60 周岁,交费满15年。养老金月标准= (养老保险个人缴费账户+与补贴账户储存额本息) ÷156
温州 新型农村村民养老保险(2005年4月) 农村村民的养老保险费按每人每月10 元起档,每档以5 元递增,由村民委员会或村民自行选档确定缴纳。企业从业人员由单位按全市乡村人均月收入的10% ～15%缴纳,个人按3% ～5%缴纳。个人缴纳的养老保险费全部记入个人账户;单位和村民委员会提供的养老保险费补助的70%记入个人账户, 30%作为农村社会养老保险统筹金领取年龄为60 岁,交费满10 年。养老保险金基数计算公式为: 月养老保险金=个人养老保险账户储存总额÷120
台州 农村社会养老保险(1995年) 同浙江省同浙江省
舟山 渔农村养老保险(1992年) 同浙江省同浙江省
金华 农村社会养老保险(1995年) 同浙江省同浙江省
衢州 农村社会养老保险(1995年) 同浙江省同浙江省
丽水 农村社会养老保险(1995年) 同浙江省同浙江省
资料来源:表中内容是从浙江省及各地区的劳动与保障网上获得的农保政策文件中摘录整理而得
从表1中可以看出,目前在浙江省11个地区中存在着各不相同的农保政策,它们存在着较大的差别。杭州、宁波、嘉兴、绍兴和湖州五地的农保政策改革较为领先,它们分别在2007 年和2008 年启动了新型农村养老保险制度,在新制度中突出了政府财政补贴的作用,养老保障水平大幅度提高,比较符合当前农村经济发展现状。温州市虽然在2005年改革了1995年版的农保制度,但是该制度与以往的农保政策相比没有太大的突破,只是保费数额和养老金给付水平略有提高,政府财政补贴仍然没有被纳入到制度中。而在台州、舟山、金华、衢州和丽水五地基本还保持着1995 年版的老农保制度,靠农民自我积累,保障水平也很低,这几个地方总体来说在浙江省属于经济发展较为落后地区。
(二)各地农保政策中的政府财政补贴情况
为了对各地农保政策中的财政补贴程度有一个更为精确的量化测度,在该部分将进一步根据各地农保政策的内容,对各地区政府对农保财政补贴的情况进行估算。这里只考虑当地政府对于农保基金筹资的财政拨款,不考虑对基金缺口的财政兜底,有下式:
财政补贴幅度=政府财政补贴/ (农民缴纳保费+政府财政补贴) (1)
杭州地区的具体计算过程如下:个人缴费比例为15% ,财政补贴比例为5% ,所以财政补贴幅度=5 / (15 + 5) = 25%。其他地区依次计算结果见表2。
从表2可以看出,目前杭州、宁波、嘉兴、湖州和绍兴五地的农保政策中,财政补贴幅度比较大,显示了当地政府以财政扶持发展农村养老保险的决心,特别是宁波市政府公开宣布以政府财政投入为主要渠道,财政筹资占比达到了60%。而与此同时在浙江省其他六地,无论是进行了农保改革(温州)还是实行原有全国模式的政策,在其农保政策中都没有提到任何政府财政来源,回避掉了政府财政补贴在农保筹资中的作用。
表2 浙江省各地区农民养老保险中的财政补贴幅度 (%)
地区杭州宁波嘉兴湖州绍兴温州台州舟山金华衢州丽水
补贴幅度25 60 38 30 38 0 0 0 0 0 0
四、政府补贴对农民缴费能力影响的模拟计算
(一)计算原理和参数设定
1.养老保险的保费计算。
(1)应缴保费。我国农村社会养老保险一般采用的都是终身保证型养老保险,这种养老保险是指投保人到达养老金的领取年龄后,每年要领取养老金,且不论被保险人生存与否,保险人均需支付给被保险人或其受益人至少一定年限的养老金。根据养老保险精算原理可知,该类型养老保险的年缴纯费率计算公式①为:
h Px =vhh px +h¾x+h¾ /: h(2)
其中, h Px 为养老金年缴纯费率符号; v为贴现因子; h为延期领取的年数,等于养老金领取年龄减投保年龄; h px + h为x岁投保人到领取年龄( x + h)时的生存率; ¾x +h 为期初付延期h年终身生存年金; ¾x: h 为期初付h年定期生存年金的精算现值, ¾x: h = Σn - 1k =0vk·k px 。
进一步得出该类型养老保险的年缴纯保费计算公式为:
Px =h PxA (3)
其中, Px 为x岁投保人年缴纯保费, A 为投保人在领取期每年领取的保险金。
(2)实缴保费。保费应该又分为名义保费和实际保费。如果已知各地区农保政策中的政府补贴系数,根据该补贴系数进一步计算出在考虑政府补贴效应下的农民交费情况。此时,假设农民为了获得一定的保险保障而需要交纳的纯保费为P,由于政府补贴效应的存在,此时农民真正缴纳的保费为:P′=P/(1 + t)(4)
其中t为政府补贴幅度。
2.农民投保能力的测度。农民的投保能力是决定农民购买保险的最重要因素,而收入水平则直接关系到农民的投保能力。农民当年的纯收入中扣除必要的生活消费支出后可进行储蓄、非生产性投资(建造住房) 、婚嫁丧葬、养老需要、生产性投资等,养老保险的保费支出只属于其中养老储蓄的一部分。按照人寿保险业中的收入百分比法,对于年收入10000元以内的群体,购买寿险产品所缴纳的保费一般不超过年收入的10%①。因此在本文中,对于一个x岁的投保农民来说,只有当其所需交纳的养老保险保费Pxt少于当年收入的10%时,他才具有缴纳保费能力,假设Yt 为x岁人当年纯收入,则农民购买保险的条件为:
Px t ≤ Yt ×10% (5)
31相关参数的设定。
(1)利率:养老保险基金的累积利率一般取一年期银行定期存款利率,本文取该值为3%。
(2)养老金给付水平,假设替代率为20% , 2007年浙江省农民人均纯收入达8265元,养老金估计值=8265 ×20% = 1983,所以取估计值养老金给付额为2000元/年。
(3)生存死亡概率,选用“中国人寿保险业经验生命表(1990—1993)养老金业务男女表。
(4)养老金保证给付10年。
(5)开始领取年龄为60岁。
(6)假设投保年龄为20岁、30岁、40岁和50岁四档。
(二)无政府补贴时的农民缴费能力
根据式(2) ,分别计算出20～50岁档次下农民对养老保险年缴保费的理论值如表3所示。
表3 各年龄段农民养老保险纯保费的估算 (岁,元)
投保年龄20 30 40 50
年缴保费366 593 1073 2603
从表3中可以看出,在20～50岁的四个典型的年龄段中,不同投保年龄所缴纳的保费相差较大,投保年龄越小,缴纳的保费越少;投保年龄越大,缴纳的保费越多,负担越重,这主要是由于年龄越大,临近养老金的开始领取年龄越近,缴费的时间越短,所以每年的缴费额度就越高。
进一步,将表3中所计算出来的应缴保费与各地农民的年收入情况相比,以此来衡量不同年龄和不同地域的农民群体的缴费负担情况,然后再根据( 5)式来判断农民是否具有交费能力.在不考虑政府财政补贴的情况下,投保年龄20岁的农民基本都具有投保能力。
对于30岁群体,只有丽水地区不具备交费能力,其他地区均具有缴费能力。而到了40岁和50岁,则所有地区的农民都没有能力参加基本养老保险。也就是说,如果政府不加以财政补贴而完全由农民自我储蓄和完全积累,则40岁以上的中老年人群都会缺乏缴费能力。而如果要降低保费让农民缴得起,就要大幅度降低保险金给付额,又形成了“养老保险不养老”的情况,这正是旧的农村养老保险体系无法得以真正开展的原因。
(三)新型农保政策实行后的农民缴费能力情况
根据式(4)以及表2中各农保政策中的财政补贴幅度,计算出浙江省各地区的农民实际缴费情况,如表4所示。
表4 政府财政补贴下的农民实际保费的缴纳金额 (元)
地区10%Yt财政筹资占比(%)20岁投保人实缴保费30岁投保人实缴保费40岁投保人实缴保费50岁投保人实缴保费
理论年交保费
366 593 1073 2603
杭州市851.5 25 275 445 805 1952
宁波市884.7 60 146 237 429 1041
嘉兴市895.2 38 227 368 665 1614
湖州市833.3 30 256 415 751 1822
绍兴市861.9 38 227 368 665 1614
温州市833.3 0 366 593 1073 2603
台州市754.3 0 366 593 1073 2603
舟山市613.7 0 366 593 1073 2603
金华市535.9 0 366 593 1073 2603
衢州市736.8 0 366 593 1073 2603
丽水市386.8 0 366 593 1073 2603
从表4中可以看出: (1)政府财政补贴减轻了农民的交费负担。在杭州、宁波、嘉兴、湖州和绍兴五地,通过政府的财政补贴,确实在很大程度上分担了农民的养老保险交费负担,以20岁人群为例,在无政府财政补贴的情况下应缴保费为366元,而在财政补贴后,杭州、宁波、嘉兴、湖州和绍兴五地的农民实缴保费变成了275元、146元、227元、256元、227元。与此相反,温州、台州、舟山、金华、衢州和丽水六地由于没有财政补贴的参与,所以农民应缴保费均为366元。(2)政府财政补贴提高了农民的缴费能力。杭州、宁波、嘉兴、湖州和绍兴五地的农民缴费负担大大减轻,缴费能力大幅度提高, 20～40岁的人群均可以具有交费能力。但是应该看到对于50岁的人来说,在现有的收入下仍然不具备交费能力,政府应对该部分老年人群进一步加大补贴。(3)在温州等浙西南地区,财政补贴在农保政策中没有体现,保费缴纳全部由农民个人承担。所以这些地区农民的缴纳能力没有提高,缴纳负担没有减轻, 40岁以上人群基本仍然没有交费能力。与政府补贴后的浙东北地区相比,浙西南地区的农民福利水平相对下降,农民养老保障问题更加突出。
通过上述研究,笔者发现政府财政补贴在完善农村社会养老保险制度中起到了非常关键的作用。在杭州等五地所实行的新型农村养老保险制度中,政府通过保费补贴降低了农民个人的出资比例,减轻了农民的缴费负担,提高了农民的缴费能力。而同时还要看到在浙西南六地,保费还是由农民全额负担,政府还没有承担起财政支持责任,使得农民缴费负担重和参保率低的现状无法在短时间内加以改变,全省农村养老保险福利水平的地区差异不断扩大。
从运行实践来看,新型农保制度的实行也得到了农民的欢迎,增加了农民的参保人数。到2008年12月底,全省已有杭州市本级及萧山、余杭、临安、富阳、桐庐、建德、淳安,宁波市的北仑、镇海、余姚、慈溪、奉化,嘉兴市本级及平湖、桐乡、海盐、海宁、嘉善,绍兴市本级及绍兴县、上虞、嵊州、新昌、诸暨以及德清、义乌等27个市、县(市)出台新农保制度并组织实施,参保人数达64117万人,征收保费41113亿元①。
五、政策建议
(一)明确政府在农保制度中的财政补贴责任
政府在新型农村社会养老保险中应承担主要责任,这是由社会养老保险的公共品属性决定的(薛惠元, 2007) 。目前我国政府对农保基金扶持力度不够是造成农村社会养老保险无法达到供求均衡的主要原因,同时也是造成农村社会养老保险制度无法建立健全的主要原因,这已经成为不争的事实。从农民的角度来说,要激发其参保积极性,除了要提高他们的养老保险意识和政策的稳定性之外,最主要的是要从经济角度切实提高他们的缴费能力,同时让他们觉得参加保险相对其他养老储蓄更为合算,而政府财政补贴可以起到上述的杠杆作用。而且,从国家总体来看,许多地区经过多年的经济高速发展,在财政收入上已经具有了一定的负担能力,不能一概以经济条件不够而对政府责任加以推卸。因此在今后的农保制度改革中,各级政府应该首先树立政府在其中的财政扶持责任,在有条件的地区应该明确加入政府财政扶持的政策内容。
(二)探索政府是否对农保制度进行财政补贴的量化条件
浙江省的经济发展已经到了可以实行“工业反哺农业”政策的阶段,政府已有一定承担能力,在部分地区逐步实现了各级财政对农村社会养老保险制度的扶持。当然,在我国由于各地经济发展存在着差异性,除了像浙江省这类经济发达地区以外,还存在着许多经济不发达或欠发达地区,每个地区的经济和人口结构不同,不能强求一律实现政府财政补贴。我国的国情决定了在今后相当长的一段时间内,各地的农村社会养老保险制度改革的内容和程度各不相同。但是笔者认为,国家应该出台一套指导性的匡算制度,根据每个地区的财政收入、农民收入和农村人口结构等条件,通过量化计算来决定当地政府是否应该对农村社会养老保险进行财政补贴,将其纳入规范化的政策轨道,而不是像现在这样主要依靠当地政府的主观意愿。
(三)探索合理的政府财政补贴方式
在当前的新型农保制度中,政府对参保农民的财政补贴有不同的方式,例如有的是采取按比例配套、缴的越多就补得越多,有的是每人每年补贴一个固定金额,有的是财政补贴一部分进入基础调剂账户,有的是以农村最低生活保障制度和农村社会救助制度的方式进行转移支付。不同的补贴方式形成的效应也有所不同,例如,比例配套方式下在拉动农民参保积极性的同时也在实际上造成了“补富不补贫”的情况,少数缴纳不起保费的贫困农民被排斥在农保制度之外,补贴固定金额型在公平方面较好,但是由于金额较低可能会抑制部分富裕农民的参保积极性,因此要根据不同地区经济特点和农民群体实际情况来选择合理的政府财政补贴方式,既要注意激励农民参保的积极性,又要考虑到低收入群体的缴费能力,保障农保制度的公平性。
参考文献
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2.宋世斌,申曙光.社会保险精算.中国劳动社会保障出版社, 2007.
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4.李小瑞.论建立农村社会养老保险制度的可行性.湖南税务高等专科学校学报, 2005 (3).
5.李艳荣.农民群体分化与农民社会养老保险的体制创新.农业经济问题, 2007 (8).
6.宫晓霞.发达国家农村社会养老保险制度及其启示.中央财经大学学报, 2006 (6).
7.谭克俭,王建华.农村社会养老保险发展中的几个焦点问题.南京人口管理干部学院学报, 2006 (4).
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