摘要:县级财政收入制度在县级财政制度体系中居于核心地位,决定和影响着财政支出、转移支付、财政预算管理及财政债务等制度。本文指出了当前我国县级财政收入制度存在的主要问题,分析了产生这些问题的原因,最后提出了完善我国县级财政收入制度的政策建议。
关键词:县级财政; 收入制度; 转移支付; 预算外资金
县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次,它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看,县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次,基本处于财政收入的最初端和财政支出的最末端,所有的收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政。在县级财政制度体系中,县级财政收入制度居于核心地位,决定和影响着县级财政支出制度、债务制度、转移支付制度及预算管理制度等。本文拟对我国县级财政收入制度存在的问题和原因进行分析,提出县级财政收入制度改革的政策建议。
一、县级财政收入制度存在的主要问题
(一) 县级财政收入的总量明显不足,县级财政普遍比较困难
1994 年的分税制改革严重削弱了所有四级地方政府的财政自给能力①。分税制之前,只是省和县级财政不能自给,地级和乡镇财政略有结余。其中,地级财政的自给能力系数约在1. 3 - 1. 6 之间,乡镇财政在1. 3 - 1. 5 之间,省和县级的财政自给能力系数在0. 6 和0. 7 左右。分税制以后,乡镇财政自给能力系数基本在1 左右,但是县级财政一直维持在0. 5 。省地县三级财政全部不能自给,其中县级财政的缺口最大,将近一半。乡镇财政由于数据的原因不能很好的说明其困难的程度,但是1998 年以后乡镇财政自给能力系数也在降低,基本不能自给。1997 年以后,县级财政自给系数略有回升,而乡镇财政有所下降,一种合理的解释是县级财政困难向乡镇财政的转嫁。
从动态的趋势看,县级财政能力的自给系数也在不断的下降,以安徽省为例,财政的自给能力呈现一个不断下降的趋势。1994 年到2000 年自给能力系数基本维持在0. 7 左右,然而近年下降速度加快,到2002 年以后已经不足0. 5 ,2005 年甚至只有0. 38 ,说明县级财政已经十分的困难。②
(二) 县级财政的收入结构不合理,削弱了县级财政的宏观调控能力
1. 非税收收入所占比重较高。自分税制以来,税收收入占县级财政收入的比重呈下降的态势,行政性收费、罚没收入和其他收入成为拉动财政收入增长的主体。以陈锡文调查的三县2000 年的数据计算③ ,江西省泰和县税收收入的比重是71 % ,河南省鄢陵县是60 % , 而湖北省襄阳县仅为57 %。税收收入在地方财政收入的比重偏低,与县乡政府主体税种不足有直接的关系。襄阳县2000 年的分项目税收中,增值税占财政收入的比重为18. 5 % ,营业税的比重为10 % ,农业四税的比重为19. 1 %。泰和县的营业税占18 % ,农业四税占19. 2 %。鄢陵县的税收来源更加分散,营业税仅占8. 1 % ,农业四税占31 %。随着农业税的取消,县级政府将更没有主体税种。
2. 预算外收入膨胀。县级政府由于没有税收的立法权,因此,弥补财政缺口的重要途径就是努力通过预算外的渠道筹集资金。例如上述三县,每个县的预算外收入都是一个不小的数目。鄢陵县的2000 年的预算外资金占到了财政收入的44 % ,泰和县2000 年预算外收入更是相当于全县财政收入的69 %。预算外资金的使用较少的受到财政的监督,削弱了财政统一调度资金的能力和规模。
3. 县级财政收入结构与产业结构不匹配。在县级财政收入中“, 死面多,发面少”,城市维护建设税、资源税、矿产补偿费、排污费等基本上都是不增长或者增长潜力不大。近年来,县级地方政府为了维持财政收入的增长水平,只能是“税不够,费来凑”,导致地方收入中的非税收收入比重越来越高。县级财政收入结构不合理,导致县级财政宏观调控能力较弱。
(三) 县级财政收入的不平衡特征突出
1. 从总体看,县级财政自给率的差异巨大,经济越是落后,财政的自给率越低。县域经济发展差别大,反映在县级财政收入方面的差别更大。1998 年, 我国县级总数2496个,其中亿元县553 个,一般县897 个,财政补贴县1040 个(含国定贫困县557 个) 。1999 年,县级总数2109 个,其中上述三种县分别为593 个、480 个、1036 个(含国定贫困县574个) 。县域之间无论是财政收入还是可支配财力以及人均财力,都存在很大的差距。财力雄厚的县,财政收入可达几个亿甚至几十亿,既可以支持科教又可以支持经济发展。如浙江、江苏的县级财政收入已经全部超过一亿元,其中超过5亿元的占一半以上;而财力匮乏的县,财政收入仅几千万甚至几百万,连基本的“吃饭”也保证不了,根本无后续财源可言。
2. 从大的区域看,中西部地区县级财政的状况落后于东部。依据2004 年“第五届全国百强县(市) 的评价结果”,“百强县”中有88 个县来自东部,仅有12 个来自中西部地区。无论是一般预算收入总量还是人均的一般预算收入,中西部省份的排名都比较靠后。以中部为例④ ,全国2003 年地方财政收入超过2 亿元的县市有295 个,中部地区仅有38 个,占12. 9 %。而中部地区县级个数的总数是498 个,占全国县级个数总数2010 个(不包含区) 的24. 8 %。也说明了中部地区的县级财政收入水平不高,和发达地区还有明显的差距。
3. 从省内看,各省内部县级财政收入的状况也是千差万别。考察山西省晋中市11 个县级财政2000 - 2004 年的财政收入的状况⑤ ,可以看到,增长最快的是介休,平均增长了37. 38 % ,是增长最慢的太谷县的增长速度的2. 4 倍。从收入的总量看,介休2004 年的财政收入达到了68181 万元,是昔阳13120 万元的5. 20 倍。其他省份也多数存在这种类似的情况。
二、县级财政收入制度存在问题的原因分析
(一) 县级政府的财权不断上移
在实行分税分级财政体制的国家里,中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然,具体格局要依职责划分结构而定。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面,这符合分级财政体制正常运行的基本要求。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸,在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。1994 年以来,省级政府的集中程度不断加大,年均提高2 %(从1994 年的16.8 %提高到2005 年的28. 8 %) 。市一级政府同样在想方设法增加集中程度,2005 年地方财政净结余1134 亿元,而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。
(二) 县域财政收入的增长受到县域经济发展水平落后的制约
在农业占有较大比重的县域,由于区域经济增长的特点来自工商业的财政收入增长缓慢,而增长潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或主要来源。因此,在大多数地区,县乡财政收入增长的艰难性有其必然性。除上级政府的转移支付外,县乡财政的主要收入大致有两大块,一是工商业对财政收入的贡献;一是面向农民收取的各项税费。
近年来,在多数县,主要由于以下几方面的原因,工商业对财政收入的贡献能力增长艰难,成为其财政增收难的重要原因。(1) 经过连续几年的改制热潮,县级政府大多切断了与县域企业的产权联系。因此,县乡政府依托与县域企业的产权联系获得非税收入的渠道己经迅速萎缩。(2) 市场格局由卖方市场向买方市场的转变,中小企业为主体的县域企业的发展难度增加,从而制约了县域企业对县级财政收入贡献能力的增长。(3) 在县域范围内,税收贡献能力比较强的中央和省属国有企业比较少,即使有若干这样的国有企业,县级财政也很少能够参与其税收分享。
此外,县级财政的另一项主要收入来源是面向农民收取的各项税费。但从本质上说,面向农民收取的各种税费很难长期支撑县级财政收入的快速增长。特别是农业税取消以后,一些免费搭车的收费也随即消亡。因此,收费不可能成为县级财政增收的主要来源。因此,长期看,县级财政收入制度的问题还是县域经济能否发展的问题。
(三) 县级财政缺乏主体税种
实行分税制财政管理体制,要求政府间的财政资金分配安排采用特定的税种划分方法,保证每一层级政府有自己特定的主体税种。从国际经验看,政府层级多的国家,税种也比较多,这样有利于收入划分。依美国的经验,三级政府财源支柱的概况是:个人所得税和工薪税归联邦(中央) ;销售税和公司所得税归州(相当于我国省级) ;财产税归地方(基层政府) 。这样的划分符合各税种的具体特点,也符合分税分级财政的内在要求,如以联邦为主掌握个人所得税,符合使劳动力在全国统一市场内自由流动的要求,也符合使该税成为经济“稳定器”的宏观调控要求;地方掌握财产税,既具有信息和管理优势,又符合使地方政府以关注和改善本地投资环境为重点的职能定位。我国现行税种有28 个,这些税种中份额比较大的包括增值税、消费税、营业税、企业所得税等。然而问题的焦点在于为数不多主体税种要在五级政府之间划分,是世界上其它国家未曾遇到的难题。因此,中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入,而只能走加大共享收入的道路。然而必须看到,一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。近年我国共享部分的比重一增再增⑥ ,数得着的大税种已全部共享,这违反了“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性。特别是我国省以下体制的现状是五花八门,各地不一,有的安排了复杂易变的分享,有的则对县级财政干脆实行包干制,导致了我国县级财政没有主体税种。具体来讲,县级税收有如下几个特点: (1) 税源零星分散。县域经济产业结构较为单一,规模较小,科技贡献率低,这些要素决定了大部分县域经济基础薄弱,税源零星分散,单位纳税额度小,征收管理难度大。(2) 区域性较强。由于各个县的地理位置、资源分布和产业结构的差别很大,由此决定了县级税源结构也不尽相同,具有很强的区域性特点。(3) 征管对象点多面广。县级税收征收对象涉及千家万户,其征管难度大,工作量多,在我国各级税收征管中最为突出。
三、完善县级财政收入制度的政策建议
(一) 大力发展县域经济,培植县级财政的税源
经济决定财政,财政反作用于经济,这是财政与经济之间的一个基本关系,对县级财政与县域经济之间的关系也同样适用。要改善县级财政状况,完善县级财政收入制度,就要提高人均GDP 水平,要从大力发展三大产业入手,正确处理好发展农业、实施工业化、城镇化三者之间的关系。各县市的经济基础、发展条件不同,在推进一、二、三产业发展过程中,必须立足县域经济比较优势,有所侧重。第一,大力发展特色经济,带动县城经济工业化。工业化是大多数县域经济发展进程中不可逾越的阶段。而在工业中,又以制造业的比重变化对经济增长的作用最大。因此,县域经济的发展要着力于有特色的制造业。第二,以县城城区为中心,加快城镇化步伐。各县域要以产业为依托,加快生产要素的集聚,增强小城镇的经济基础,发挥乡镇企业的集聚效应,使县域经济的工业化与城镇化互促互动。第三,提高财政支农资金比重,重点扶持一批农业产业化的龙头企业。农业大县要立足农业发展工业,围绕农业办工业,充分利用当地农业资源,抓好一批从事农业产业化经营的龙头企业,促进县域经济的发展。
(二) 逐步完善地方税收体系,确定县级财政的主体税种
改进省以下地方税收体系要本着简税制、宽税基、低税率、严征管的原则,逐步健全、完善地方税体系不断提高征管水平。一是取消面向农业独立设置的农税制度,逐步实行城乡税制一体化。在切实减轻农民负担和简化税制的前提下,可探讨对农业流转收入开征增值税,对城乡、内外统一开征土地使用税,并对农业用地实行优惠税率,保证农民对承包土地的经营使用权,对农户开征个人所得税,在起征点的设计上实行成本扣除政策,从而体现政府对农民的公平和优惠。二是将房产税和城镇房地产等合并为物业税(不动产税) ,并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。三是要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。中长期看可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级,分别设置省税和市县税,将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种,改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。
可考虑在改革之后,县级财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种,其收入总量应保持在全国收入比重的25 % - 30 %之间。省级财政的固定收入包括“营业税、环保税”等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种,其收入总量应控制在全国收入比重的15 % - 20 %之间。中央财政的固定收入包括“增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税”等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种, 其收入总量应控制在全国收入比重的55 % - 60 %之间。
(三) 规范财政转移支付制度,提高县域公共服务水平
建立科学、规范的财政转移支付制度,不仅是分税制财政体制的自我完善,同时也是公共财政框架下平衡地区差异,加速经济社会协调发展的客观要求。科学规范的转移支付制度应遵循三个基本原则,一是公平的原则,二是规范的原则,三是透明的原则。在公平与效率之间,政府间的财政转移支付应该更多地讲究公平;在改革、创新的基础上,重点加大均等化转移支付力度,注重对省际、县际之间财力差距的调节,尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付体系,提高县级财政的基本保障能力和公共服务水平。要从制度上规范转移支付方法,公开、透明、规范操作,并按照分税制体制的目标和要求,逐步取消税收返还、基数返还、体制补助和带有过渡期特征的不平等政策,纠正历史上继承的不合理因素。通过建立最低财力保障线和公共服务均等化指标,提高县级公共服务水平,完善中央对省、省对市县的财政转移支付体系,强化中央财政和省级财政的再分配功能。要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上,加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度。
(四) 加强县级预算外资金的管理
庞大的预算外资金、资金使用方向与调整预算内财政支出结构方向的不一致,降低了财政支出结构优化对经济增长的效益,县级政府应该规范管理。最关键的是要规范预算外资金收入的管理。县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作,各县不得越权设立不合理的基金(收费) 项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管,实行预算外资金的决算管理,逐步尽可能的将预算外收入纳入政府预算内的统一管理,实现最终取消预算外资金这个概念。比如,可以创造条件将一些凭借国家职能强制征收的,并具有一定规模和长期稳定的收费改为税收,纳入地方税体系。对于县政府征收的用于其直接受益范围的合理的预算外收入,应将其征收、分配、使用纳入县级政府的民主审议、民主监督中,保证该部分资金使用的合理方向以及使用的效率。
注释:
①本级财政自给能力系数= 本级财政的一般预算收入/ 本级财政的一般预算支出。如果该系数小于1 ,说明该级政府的财政自给能力不足,需要上级财政提供转移支付。②安徽省人大财经委课题组,建立健康稳定的县级财政,经济研究参考,2006 年第62 期。
③陈锡文,中国农村公共财政制度:理论、政策、实证研究,中国发展出版社,2005 年, 163 - 164 页。
④依据2003 年地方财政收入达到2 亿元的县市分布资料计算得到。中国县域社会经济年鉴编辑部, 2000 - 2005 中国县域社会经济年鉴,中国经济出版社,2006 年,831 -835 页。
⑤武志远、张健,“运用区域聚类法分析晋中县域经济与财政收入前景”,中国财经信息资料,2005 年第25 期。
⑥继增值税、资源税和证券交易税以后,我国于2002 年对企业所得税和个人所得税进行了共享的改革。
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