内容提要：近些年来，我国地方财政能力的差异呈现不断扩大的趋势。财政分权改革过程中政府间财力分配体制设计的缺陷，是导致我国地方财政能力差异扩大的体制性原因。本文从中国政府间财力分配的两次过程，来分析这一制度对地方财政能力差异的影响，并对如何完善我国政府间财力分配体制、缩小地方财力差异提出对策建议。
关键词：政府间财力分配 政府间转移支付 地方财政能力的差异
地方财政能力主要是指地方政府依托公共权力筹集财力，为满足本辖区内广大居民的公共需要、提供公共产品与公共服务的能力。地方财政能力差异的形成，既有经济原因也有制度原因。本文将从政府间财力分配的角度，来分析这一制度对地区间财政能力差异的影响。
一、 地方财政能力差异的统计性描述
对地方政府间财力差异的度量，主要采用基尼系数、变异系数、加权变异系数、财政能力自给系数、泰尔指数等。研究财力差异的方法和指标很多，采用不同的方法计算出来的不平衡性数值有着一定的差异，但反映出来的变化趋势是基本一致的。在分析地区财力差异的指标时，考虑到我国各地区人口差距较大，本文本着简洁方便、通俗易懂的原则，选择以人口为权数的、人均财政收入和支出的加权变异系数来分析我国地方财政能力的差异。
其中Xk、Yk 分别表示按省份计算的人均财政收入和支出，X、Y分别表示全国人均财政收入和支出，Pk 表示各省人口比重系数。
按照同样的方法，可以计算地区间人均财政支出的变异系数
各地人均财政收入直接反映了各地区政府组织财政收入的能力，也折射出各地区经济发展水平的差异。人均财政支出指标，反映着经过财政体制再分配后的财政支出水平，与人均财政收入相比，也相对真实地反映了地区间的财政能力差异。
（一）各地区人均财政收入的变动
通过对各地区人均财政收入的分析可见（见图1），1995～2005年间各地区财政收入差距十分明显。1995年各地区人均财政收入差异系数为66.36%，人均财政收入最大值是最小值的11.39倍，到了2005年各地区人均财政收入差异系数提高到81.09%，人均财政收入最大值是最小值的17.03倍。2006年后，由于中央财政进一步加大了对中西部地区的转移支付力度，2006 年地区人均财政收入差异系数下降到73.47%，但2007 年又迅速提高到77.07%。
（二）各地区人均财政支出的差距
从图1中可以看出，地区人均财政支出差异系数明显小于人均财政收入的差异系数，基本在50%上下波动，呈现出比较稳定的趋势。2005年后，地区人均财政支出差异系数出现下降趋势，2007 年下降到46.42%。由于人均财政支出指标反映了经过财政体制再分配后的财政支出水平，因此，可以基本判断中央政府的转移支付在一定程度上缩小了各地区财政支出的差异，促进了地区间财政能力的均衡。但是，从地区人均财政收入和财政支出变异系数的对比情况来看，地区人均财政收入和财政支出变异系数的差距出现了扩大的趋势。这说明各地区财政能力的差异在继续扩大。换言之，中央财政转移支付虽然在缩小起到了一定的作用，但这种均等化的作用是有限的。
二、政府间财力分配的制度安排与地方财政能力的差异
按照现行的财政体制，地方财力的形成分为两个过程。第一个过程是初次分配过程，即按照税种划分中央预算固定收入、地方预算固定收入与中央地方共享收入。第二个过程是再分配的过程，即中央将集中起来的收入对地方实行税收返还和转移支付补助，而地方对中央实行上解，通过再分配形成的地方可支配财力。财政资金在政府间的初次分配和再分配制度安排，在很大程度上影响着地区间财力的均衡。
（一）政府间财力的初次分配—政府间税收划分与地方财政能力差异
1994年中国实施的分税制改革通过划分三种类型的税收—中央税收、地方税收和中央地方共享税收，在中央和省级政府之间确立了明确的收入分配机制，建立了依靠增值税、营业税、企业所得税和其他工商税为主要税收来源的地方税收体系。从目前地方税收的主体税种来看，这些税种基本上都是共享税或准共享税，地方独享税种少，在很大程度上制约了地方税收收入的规模，且中央政府和地方政府分享机制的不合理往往会导致资源在不同地区间分配的不公平。
增值税目前是第一大税种，中央与地方根据收入来源，按照固定比例进行分享。由于增值税实行生产地征税，我国目前商品和劳务的生产地大部分集中在经济发达地区或城市地区，因此，目前的增值税收入分享安排有利于经济发达地区或城市。同时，建立在来源地基础上的增值税体系很可能导致地方为其增值税份额最大化而采取保护政策，导致不合理的区域分割，也助长了地方政府的企业家行为，一些地方政府只强调地方的经济发展，根本不管地方的环境变化，以牺牲环境来换取经济的增长。此外，增值税是货物与劳务税，存在着税负转嫁问题，增值税实行生产地征税的方式，使得其纳税地区和负税地区出现分离，各地消费者共同承担了增值税的税收负担，因而导致地区间收入不均衡进一步加重。
企业所得税作为中央和地方的共享税收，也是导致地区间财力差异的一个重要因素。实施分税制后，企业所得税的分享或者是根据注册地，或者是按企业的总部所在地，导致了税源地与纳税地的分离，造成“有税源的地方无税收，无税源的地方得税收”的格局，企业所得税向一些发达地区或城市聚集，从而影响到地区间税收的公平性。
1994年分税制将营业税划归为地方税，占地方税收收入的比重最高，对地区财力不均衡的影响也最大。营业税虽然作为地方主体税种，但铁道部门、各银行总行、各保险总公司的营业税却是集中缴纳，实际上是不折不扣的共享税。营业税的税源主要集中在第三产业，一般来说，越是经济发达地区，第三产业比重越高，在第三产业的内部结构上，具有现代化、高附加值、高科技、高税负特征的产业分布比重较高；反之，越是经济落后地区，这一比重就越低。因此，这就导致了在财政收入的初次分配上，经济发达地区的营业税对地方税收的贡献率要高于经济不发达地区，经济发达地区获得了更多的财政资源。
（二）政府间财力的再分配—政府间转移支付与地方财政的差异
政府间转移支付是缩小地区差异的重要手段。1994年分税制实行以来，我国建立了一套中央政府与地方政府（省、自治区）间的财政转移办法，形成了具有中国特色的政府间转移支付体系。具体形式包括：体制补助与上解（原体制补助）、中央财政对地方的税收返还、财力性转移支付①、专项补助、年终结算补助。转移支付的规模与形式对地方财政均等化的影响有着很大的不同。
1.政府间转移支付规模庞大，但均等化效果不明显。由图2可知，分税制后中央对地方（对省和省以下）转移支付规模不断增长。2007年中央对地方的净转移占中央总支出的比重达到58.4%，也就是说地方财力有一半以上依靠上级政府的转移支付，政府层次愈低、经济愈不发达的基层政府，对上级政府的转移支付依赖性就越大。相对世界上其他主要国家来说，我国政府间转移支付相对规模之大超过了世界上绝大多数国家(只有日本等极少数国家能够相提并论），地方政府对中央政府的财政依赖度比许多国家高得多。
在联邦制国家中，联邦对州与地方的转移支付通常不超过联邦支出的1/3，但在我国，中央对地方补助占中央支出的比重高得多(2007年该比重为61.32%)。我国地方政府收入中一半以上依赖中央的转移支付，而在美国这个比例(2004 年)约为22%，事实上，与加拿大、澳大利亚和其他大多数发达国家与发展中国家相比，我国政府间转移支付的相对规模也要大得多。然而，实行分税制后日益增长的政府间转移支付均等化效果却不明显，中央财政的转移支付虽然在均衡地区财力差异方面起到了一定的作用，但与如此庞大的转移支付规模相比，效果不是十分明显，地方政府间财政能力的差异仍呈现继续扩大态势。
2. 转移支付结构不合理导致地方财政能力差异扩大。政府间转移支付均等化效果不明显，主要是因为在中央对地方庞大补助的背后，存在着以下问题：
（1）税收返还规模虽然有所下降，但仍然偏大。分税制改革后，虽然税收返还在地方财力中所占比重有了大幅下降，但仍然较高，2008年“两税”返还、所得税返还两者之和达4 282.16亿元，占转移支付总额的比重在18.6%左右，2009年中央预算安排的税收返还总额达到4 934.19亿元。由于税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，这使得转移支付不仅没有实现地区收入均等化的目标，反而加大了地区间的收入差距。
（2）专项转移支付规模居高不下。2007年，中央财政安排专项转移支付6 891.5亿元，占转移支付总额的49.2%。2009年中央预算安排专项转移支付金额为12 579.88 亿元，较2008年增长了26.2%，占中央财政转移支付的比重为52.5%。而带条件进行的各类专项转移支付，常不具有均等化的功能，因为大多是配套的专项拨款，获得拨款的大多为发达地区。
（3）均等化转移支付规模较小。虽然近些年来我国中央转移支付的结构有所优化，但具有均等化效应的一般性转移支付占比仍然较低。1995年一般性转移支付仅占整个中央转移支付额的0.83%，2006年中央对地方一般性转移支付达到1 529.85亿元，占中央对地方补助总额的11.3%。2008 年中央实际安排财力性转移支付8 746.21 亿元，但其中一般性转移支付仅3 510.51 亿元，占转移支付总额的15.27%，比2007年下降了2.6 个百分点。由此可以看出，虽然能产生均等化效果的一般转移支付的规模不断增长，但在中央转移支付总额中所占比重还是不高，这势必影响到转移支付的均等化效果。
三、结论和政策建议
如上所述，我国政府间财力分配制度的不完善，构成了一个“劫贫济富”的地区间财力转移机制。它会促使社会经济资源向经济发达地区以及城市地区的聚集，进一步加大地区之间、城乡之间经济发展和财力的不平衡。要不断缩小地方政府间财政能力的差异，最终实现区域间公共服务的均等化，需要对我国现行的政府间财力分配制度进行调整和完善。
（一）完善政府间税收分配制度
1.改变目前共享税过多的局面。从世界上大多数发达国家和发展中国家的税制模式来看，很少设置共享税。而我国目前的共享税设置过多，地方独享税少，中央与地方共享交叉、重复，在很大程度上影响了地方政府的收入。并且，我国1994年的分税制建立了依靠增值税、营业税、企业所得税等工商税收为主要税收来源的地方税收体系，这些税种基本都是共享税，具有明显的城市和工业倾向特征，导致了城市和农村、经济发达地区和欠发达地区财力差距的扩大。要改变目前共享税过多的局面，对这些变相的共享税进行清理无疑是非常重要的，从目前情况来看，现实的选择就是尽快对营业税和城市维护建设税进行调整和改革，使之成为地方专享的独立地方税税种。
2. 确定地方主体税种。国际经验表明，财产税和个人所得税是体现地方收入自主权的两个最重要的税收来源（黄佩华，2003）。财产税税源相对集中稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大。相对于其他税种而言，个人所得税基本上都是由本地区的居民来负担的，税负不易转嫁给其他地区，对于地方政府来说是一个很好选择。近些年来，我国房地产税收对地方财政的贡献越来越大，地方财政实际沦为“土地财政”，建立以不动产税收为主要内容的财产税，并将其作为地方主体税种的条件也愈见成熟。为此，必须要加快对现行房产税的改革，逐步将其转化为现代化的不动产税。可以考虑扩大房产税的征收范围，把纳税义务人限定为房屋所有人，规定拥有房产者一律征税，但考虑到公平原则，可以规定一定的起征点，按照房产价格累进征税。另外，房产税的通行做法是在财产的占有、转让和收益三个环节分别征税。通过对房产税的改革，逐渐把不动产税调整为统一的房产税，并逐步开征遗产税和赠与税，以房产税为主的财产税将成为地方的主体税种（贾康、白景明，2002）。目前，对于我国地方政府来说，个人所得税的重要性还远远没有发挥出来。因此，今后一方面要扩大个人所得税的征收范围，另一方面要加强对税源的合理准确的计量和控制，从根本上保证个人所得税的征收。
3. 改革企业所得税和增值税的收入分享制度。
首先，企业所得税收入分享制度改革取得了突破，但需要进一步的完善。2008 年1 月15 日，财政部、国家税务总局、中国人民银行联合发布了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》（财预[2008]10号）。该办法规定，属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25% 由总机构所在地分享，50% 由各分支机构所在地分享，25%按一定比例在各地间进行分配。虽然，此项规定还不完善，对金融、能源等许多所得税较多的企业并不适用，但毕竟从制度上解决了区域间税收分配不公的问题，是一次重大的突破。但今后还需要进一步完善，对企业所得税的分配，应该完全取消按所有权划分或注册地划分的标准，把所有企业都纳入适用范围，根据因素法，建立一个基于企业工资、销售额和资产总额的地区间收入分配的公式，将所得税分配到分支机构所在地政府之间。其次，逐步扩大增值税的征收范围，减少营业税对财力不平等的贡献率。增值税的征收范围应由目前的货物销售向劳务领域延伸，将增值税的征收范围扩展到目前征收营业税的部门。在增值税体系下对服务业征税将更有效率，可以避免重复征税问题。但是，这项改革必须与政府间财政体制其他方面的改革密切配合。
再次，改革增值税收入分享制度，逐步实现与企业所得税改革的一致性。在企业所得税收入分享制度改革的同时，也要加快增值税的收入分享制度的改革，力争与企业所得税改革保持一致性。目前，建立在税收来源基础上的增值税分享制度，没有考虑到税收归宿的实际分布，导致了地方政府间收入的不公平。根据国际经验，应将增值税作为中央收入，采用直接的公式方法，根据各地区人均最终消费额、或者地区最终消费额占全国最终消费额的比重在各地区划分增值税税收收入。但这项改革要求相关财税改革的配合，如营业税、政府间转移支付制度的改革等。
（二）优化政府间转移支付结构
1.改革专项转移支付办法。首先，控制专项转移支付的总量和规模。目前，专项转移支付在中央对地方的补助中所占的比重较大，应在总量和规模上适当控制。其次，基于财政均等化和公平的考虑，专项转移支付项目的确定有必要根据实际情况，适当削减专项转移支付的配套要求，对于贫困地区的资金配套率应低于其他地区。再次，逐步引入因素法核定大部分专项拨款额。通过规范的程序和公式化计算方法求得对各地的补助额，如对教育、医疗卫生、经济不发达地区的专项拨款等。最后，规范专项拨款分配制度。通过建立严格的专项拨款项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。
2.逐步取消税收返还制度，进一步加大一般性转移支付的规模。
我国目前的税收返还制度与缩小地区财力差异的目标是相反的，应逐步取消。一般性转移支付在现行转移支付制度中是最能体现转移支付横向均衡的办法，但所占的份额较小，调节地区财力的作用没有得到充分的发挥。在压缩专项转移支付和逐步取消税收返还的同时，有必要加大一般性转移支付的规模。
参考文献
（1）黄佩华《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社2003 年版。
（2）陶 勇《地方财政学》，上海财经大学出版社2006 年版。
（3） 王雍君《中国财政均等化与转移支付体制改革》，《中央财经大学学报》2006 年第9 期。
（4）刘 亮《中国地区间财力差异的度量及分解》，《经济体制改革》
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（5）刘沧溶、焦国华《地区间财政能力差异与转移支付制度创新》，《财贸经济》2002 第6 期。
（6）沙安文、乔宝云《政府间财政关系：国际经验述评》，人民出版社2006 年版。
（7）贾 康、白景明《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》
2002 年第2 期。
