年第5 期中
【摘要】县级财政支出制度在县级财政制度体系中居于核心地位，决定和影响着财政收入、转移支付、财政预算管理及财政债务等制度。文章指出了当前我国县级财政支出制度存在的主要问题，分析了产生这些问题的原因，提出了完善我国县级财政制度的政策建议。
【关键词】县级财政； 支出制度； 财政管制； 财政职能
县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，基本处于财政收入的最初端和财政支出的最末端，所有的收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政。在县级财政制度体系中，县级财政支出制度居于核心地位，它反映了县级地方政府介入经济生活和社会生活的广度和深度，显示出县级政府在社会经济生活中的地位，也决定和影响着县级财政收入制度、债务制度、转移支付制度及预算管理制度等。
一、当前我国县级财政支出制度存在的主要问题
（一）政府规模不断扩大，导致财政支出的规模持续快速增长1.县级政府规模过大且结构不合理。当前我国的县级政府总体上看是市场化水平最低的政府层级，计划经济时代的政府机构与市场经济所要求的机构并存，是其规模相对较大的结构性原因①。
从政府体制看，政府规模的扩大是中国政府体系职责同构的结果。中国的县域经济、人口等的规模差异巨大，但是，大中小县的政府规模并没有明显的区别，这是政府规模不合理的突出表现。
2.县级政府官员的结构性过剩和功能性过剩并存。县级政府官员的结构性过剩，主要表现在政府机构和部门的重叠现象，造成“官”多的问题突出。功能性过剩，是指县级政府从一般官员到一般公务员官僚主义严重，服务意识差，铺张浪费严重，在整体上降低了政府的行政效率，增加了政府的运行成本。
3.事业单位的规模过大问题突出。随着中国改革的进一步深入，事业单位的问题凸显。突出表现为事业规模过大，人员增长过快，使得“吃皇粮”的财政供养人口过度膨胀，各级政府的财政不堪重负②。事业单位套用政府机关的管理办法，包括劳动、人事、工资、财务乃至机构规格等方面，这样形成了事业单位的人员绝大多数由国家财政供养的局面。
（二）财政支出的结构不合理，支出“越位”与“缺位”并存
1.县级行政管理支出、各项事业费支出比重过大。在县级财政的支出中，支出增长快，规模大的是行政管理支出。依据我们调查的湖南省岳阳县2006 年到2008 年的资料，计算得出行政支出比重分别是14.8%、15.2%和15.1%。各项事业费在县级财政的支出中占据最大的比重，2008 年各项事业费总和占县级财政支出的31.6%。依据陈锡文等的调查，江西省泰和县1994 年财政供养人口为10 276 人，2000 年为13 676 人，增长了3 400人，年均增长4.9%，财政供养人口占全县人口比重在1994 年为2.12%，到2000 年已经提高到2.68%，意味着每37 人就要供养1 人。湖北省襄阳县、河南省鄢陵县的情况也大致如此。
些情况表明，在许多地方，县级财政已经沦为“吃饭”财政。据统计，1994年，全国县级财政供养人口为2 251 万人，2000 年达到2 959万。最近几年，县级财政供养人口依然是有增无减。
2.县级财政用于支持农业发展的资金明显不足。作者调查的湖南省岳阳县在2006- 2008 年的财政支农支出分别是945万元、1 683 万元、2 937 万元，占县级财政一般预算支出的比重分别是3.5%、5.7%和8.6%。从县级财政用于农业支出的比重看，县级财政对农业的支持力度明显不够。即使这有限的资金，也大部分用于人员的供养和行政开支，真正用于建设性的支出比重不高。目前，县级政府连国家投资项目的配套资金都难以落实，更谈不上自己出资建设农村的基础设施。
3.县级财政对农业的科研投入严重不足。从20 世纪70 年代中期到80 年代中期，农业科研经费是递增的。而80 年代中期到90 年代中期，政府用于农业科研的财政投入多年处于下降的趋势。90 年代以后，虽然国家加大了投入的力度，但1985 年到1999 年的15 年间，平均每年的增长率仅有1.1%，考虑物价上涨因素，科研的投入是负增长。农业技术推广力量主要集中于县一级，1999 年整个农业技术推广体系中的102.79 万人中有94%来自县乡两级。在县级财政普遍比较困难的情况下，政府用于农业科研的支出微乎其微，更谈不上农业科研和技术推广了。最近几年，虽然中央加大了对农业科技的投入力度，但由于县级财政依然困难等原因，上述状况并未得到根本改变。
（三）部分公共产品的财政分担机制不合理
教育、医疗卫生、社会保障是县域范围内十分重要的公共产品，是县级财政支出中的重要部分。然而，这几种公共产品的供给中存在不少的问题，突出表现在财政的分担机制不合理。
1.以教育为例。我国中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；而县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府间财权与义务教育事权责任的不对称安排，导致我国农村基础教育经费短缺。在各级政府对义务教育的投入中，中央财政支出仅占1.5%～2%，省级财政投入约为11%，一般不超过20%，县乡一级高达78%左右。最近几年，中央与省一级投入的比重有所提高，但县级财政投入仍占六成以上。2001 年以来的农村义务教育改革实行“分级管理、以县为主的体制”，由县级财政统筹解决教育资金的投入和使用。到2003 年底，已有近99%的县将农村中小学教职工工资管理收到县级，近96%的县将农村中小学校长、教师人事管理权收到县级。但是，这并没有改变财权与事权不对称安排的现状。在县级自主统筹的情况下，动用公共资源筹措资金成为一些财政吃紧的县级政府的选择。
2.医疗卫生。近年来，公共医疗卫生的支出结构反映了以下两个特征：第一，政府的财政支持逐步下降，个人支出增加；第二，政府用于医疗卫生的支出与政府的层级密切相关。级别越高的政府财政的支出比重越大，级别越低的政府财政支出的比重越小；从城乡的分布看，城市政府的卫生支出远远高于县乡政府。据统计，2002 年，县乡人均卫生事业费仅为13.75 元，城市人均卫生事业费为73.71 元，县乡人均卫生事业费只相当于城市的19%，人均卫生事业费差距明显。
3.社会保障。社会保障的支出在各级政府之间还没有符合市场经济规则的分担机制，主要原因是各级政府没有明确的事权分担机制。从公共产品供给的角度看，社会保障应该属于中央政府的责任，这也是国际上市场经济国家的惯例。中国的社会保障则主要是地方政府尤其是县级政府的职责。1999 年，社会保障的最重要支出——失业保险、社会保障和福利支出100%由地级市和县级政府承担。近十年来，这种状况也没有根本改变。
二、我国县级财政支出制度存在问题的原因分析
（一）政府事权与市场事权界定不清
承袭于计划经济体制，政府的事权与市场的事权边界不清晰，在我国突出表现在政府与企业的关系没有理顺，政企职责划分不清。各级政府仍然在包办一些微观经济主体的职责和事务，国有企业不是独立的市场经济运营的主体，而是更多地承担着一部分政府的职责。一方面，很多应该由政府承担的事务，仍然由国有企业负担着，国有企业承担了众多的社会服务性职能，如开办小学、幼儿园、医院等，而政府在社会保障制度上的缺位，使得很多国有企业还不得不负担着职工福利和养老保障。另一方面，在政府没有有效承担其支出事权的情况下，政府还大量的在“越位”。一些政府仍然以管理者的身份直接参与国有企业生产经营活动，不恰当地提供各种企业资金，增加企业流动资金、挖掘改造资金等，或对银行施加压力，迫使银行为企业提供各种资金支持。
一些有条件进入市场的经营性事业单位，也还在由各级地方财政负担。政府与市场关系的不明晰直接导致县级财政资金的供应范围超过了县级公共财政的领域。县级财政不是在政府与市场界定的财政支出范围里提供公共产品，而是犬牙交错，边界不清，这种政府与市场间经济性分权的不明晰，必然导致县级政府的事权不是过大就是过小，这一状况必须进行彻底的改革。
（二）事权下移的问题突出
1994 年建立的财政管理体制没有确定省以下政府之间财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下财政体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这在很大程度上加剧了县级政府财政困难。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，急需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，职责与财力对称。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为县级财政困难的重要原因。
（三）我国的县级财政存在着严重的“财政管制”问题
在我国的地方各级财政，一个非常普遍的现象是，基层财政经常要面对来自上级政府的财政管制。目前我国的财政管制主要有以下几类。其一，政策调整式的财政管制。各级政府间的事权基本格局确定以后，中央出台政策直接影响了地方各级财政的收支。这种管制从本质上讲，是对已经形成的各级政府间财政关系的一种背离。其二，部门支出比例形式的财政管制。我国以法律的形式规定了地方必须按照一定比例进行支出的项目（即法定支出项目），如科技、农业、教育、计划生育等。这种形式的财政管制说到底都是体现了一种部门利益。这些“条条”式的支出管理，到了地方就会成为各部门共同分割地方“块块”收入的格局，直接造成地方财政收支拮据。其三，行政命令式的财政管制。这种管制来自政治，比如县级政府为建设社会主义新农村脱离地方经济发展水平的修路、自来水等的支出。这样，县级政府再不能按照支出的优先顺序和支出的规模安排政府的支出，而是服从于上级政府的支出顺序和支出管制。
（四）财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存
作为一个行政管理规则确定权高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制，但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。事实上，多年来我国某些统一的支出控制标准（如公职人员差旅费）近乎一纸空文，形似集中，实则紊乱。根据实际的制度安排，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，中央政府级次确定支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准和要求。因此，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出的支出标准和要求。在形成了实际的紊乱情况的同时，我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行由上级部门多头下达的财政支出标准。这样，经济相对发达地区尚可维持，经济落后地区就常常无法度日。转轨期间，县、乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，原因很多且复杂，但其中之一是由于工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。近两年来调升工资时中央加大了专项转移支付，应当能使欠发工资压力有所缓解，但由工资推及其他事项，说明类似问题除中央应提供必要的转移支付之外，普遍的具体事务需要区别对待，不宜包揽过多。总之，有必要给县级地方政府留出支出标准上的一定弹性空间。
三、完善我国县级财政支出制度的政策建议
（一）转变县级政府职能，调整县级财政支出范围
形成目前县级财政困难的原因很多，但政府职能定位不够明确合理，各级次之间事权划分不清晰，是其中的一个重要原因。今后深化改革中，需要进一步强调正确处理县级政府与市场之间的关系。根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期县级政府职能调整的方向，应按照有所为、有所不为的原则，将县级地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥，为辖区提供公共产品及公共服务上来。
应该结合政府机构改革和职能的转变，按照社会主义市场经济的要求，规范县级财政支出的范围。（1）县级财政要逐步退出一般建设性领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预。（2）随着县级政府机构的改革，逐步整理行政性经费的供给范围，凡是已经转变为经营性公司或者行业管理协会的单位和部门从财政供给的范围中退出，减少行政管理费。（3）对各类事业单位进行清理。结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金的供给政策。对于代表社会共同利益和长远利益的事业如基础教育、计划生育、卫生防疫等，应该加大财政投入的力度。（4）在退出一般竞争性生产领域的同时，要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资，改善投资环境，注意引导社会资金的合理投向，促进社会经济的协调发展。
（二）在公共财政的框架下明确中央、省与县级财政的事权划分
在总体的事权划分上涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目，大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性；省级财政主要负责区域性的经济结构调整，环境改善、中观目标的调控、省级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控，承上启下增强行政活力与效能；县级政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出，改善公共设施，营造县域发展环境。此外可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划，统一调控，协调发展。比如，近年已将乡镇教师工资上划县财政发放之后，仍需进一步探讨适合各地不同情况的从中央到省，到基层各级政府的基础教育职责分工合理方案。除特别发达区域可主要由县级政府承担之外，其经费应在合理划分各自管理范围和管理责任的前提下，由各级财政共同分担。从上述事权范围上看，财政总支出的大头应该在省以下的地方，市、县支出约占全国财政总支出的50%～55%，再加上省级的15%～20%，中央支出只能占全国财政总支出的25%～30%。
（三）强化县级财政支出的合法性，加大财政监管力度
首先，完善内部监督检查制度。要强化对财政部门内设各职能机构的财政财务、会计管理、预算编制执行、内部控制制度、直属单位的财务收支和会计信息质量以及有关财政经济管理活动真实性、合法性和效益性的监督检查力度。要加大上级对下级的监督检查力度，可从市局向县（市）派驻财政监督员或特派员，监督县（市）财政管理工作，以此加大对县（市）财政管理工作的指导力度。
其次，健全财政监督检查机制。从机构设置、队伍建设等方面加强财政监督，配备精干力量，为有效开展财政监督工作提供强有力的人力和组织保障。实行事前、事中、事后相结合的全过程监督。尤其要重点抓好事前把关和事中监控，及早发现和纠正不合规事项，减少违规行为和损失。建立“预算、执行、监督”三位一体的财政管理机制。收入监督和支出监督并重，同时要重视资金使用效果的监督，使有限的财政资金发挥更大的使用效益。财政监督还要与规范管理有机结合。财政监督检查工作要以规范财政管理为目的，既要严格执法，依法查处违法违规问题，又要在检查过程中充分发挥指导和规范财政管理的作用。同时，对监督检查出的重大财政违法行为在一定范围内要予以通报，严肃法纪，惩前毖后，警示来者，贯彻落实财政监督检查通报制度。
最后，要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革。从决策的角度看，要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。第一，要让公众完整、准确、及时、具体地了解政府的财政状况，政府有责任定期公布收支及资产负债情况。第二，不仅要让广大群众知情，而且要让他们广泛地议论，特别是一些重大的支出项目，在议论中听取公众的意见和建议。比如实行预算听证制度。第三，要让广大人民群众拥有决策权。要不断完善县级人民代表大会制度，保证人民的意愿得到体现。
（四）加快县级预算管理体制改革
首先，在预算编制的基本组织形式下实行县级财政部门预算。部门预算是由政府各部门编制、经财政部门审核后报立法机构审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。各部门要根据国家现有的经费政策和规定测算本部门的人员经费和公用经费，年度预算要编制到具体项目。
其次，进一步扩大县级国库集中支付的广度和深度。一是扩大财政集中支付的范围。二是统一财政集中支付的开支项目和标准。三是明确各部门与集中支付中心的责任。四是改革相关配套制度，比如健全银行清算、统一国库集中支付软件等。
最后，进一步规范县级政府采购制度。一是要进一步扩大政府采购的范围和规模，提高政府采购占全部财政支出的比重。二是要完善县级政府采购的机构设置，实现政府采购管理机关与执行机关的彻底脱钩。三是要规范采购程序，实现对采购过程的有效监控，及时公开政府采购信息，建立专家库，完善评标办法等。
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