发展型财政是和吃饭型财政相对应的概念,是在财政经济发展到一定阶段后，运用发展的原理，充实、创新传统财政理念，形成总量与结构协调发展、体制和制度创新发展、速度和效益统一、注重市场和宏观调控相结合、着眼于改善民生和可持续发展的新型财政发展模式。近年来，湖南以科学发展观统揽财政工作全局，紧密围绕我省推进新型工业化、促进经济又好又快发展、构建“两型社会”、实现富民强省新跨越等一系列战略决策，实现了财政收入的稳定增长，自1994年以来，年均环比增速均突破两位数，大大缓解了财政紧张局面。尤其是2008年，面对年初严重冰冻灾害和全球金融危机等重大挑战与考验，湖南财政仍保持了平稳较快的发展势头，财政收入突破1300亿元。同时，自去年下半年以来，湖南认真落实积极财政政策，突出项目建设的重点应对、立足富民强省的长远目标、把握服务经济财政可持续发展的的主线，为实现向发展型财政转型奠定了良好的基础。但是，仍与发展型财政的要求和目标存在一定的差距，主要体现在：注重规模扩张的同时，关注财政运行质量不够；注重引资开发的同时，保护资源环境程度不够；注重调控能力的同时，缓解县乡财力困难不够；注重提高效率的同时，确保财政公平不够。这些问题都直接影响到湖南财政事业的健康、可持续发展，进而影响到湖南经济的全面、协调、可持续发展。因此，我们必须按照发展型财政的要求，开阔理财思路、规范理财行为、加强改革力度、加快创新步伐，尽快实现“开源与节流并重、公平与效率统一、财权统一与分权适度、财力增长与经济增长相协调”的发展型财政目标。
立足于湖南现阶段省情，紧扣发展型财政内涵及目标，加快建立起发展型财政体系政策框架，应从以下几点入手。
一、抓住产业振兴机遇，壮大发展的创新力
第一，利用危机形成的产业结构倒逼机制，将承接产业转移与产业结构升级相结合。一是加大财政投入，建设郴州、岳阳、益阳、永州4个重点承接地，一批重点承接县、试点县、承接园区，加快发展加工贸易和服务外包等优势产业及装备制造和现代物流等符合我省战略定位的产业。二是以园区为承接产业主阵地，通过提供优质政务服务、给予财税优惠政策，打造特色园区、培育“块状经济”，提升园区产业集聚、项目集群的能力。三是提供财政补贴或设立企业战略重组基金，推进企业兼并重组，调整优化组织结构，实现产业向“微笑曲线”的两个高端延伸。
第二，下决心淘汰一批落后产能，为优势企业和新兴产业发展腾出更大的市场和资源环境空间。一是健全淘汰落后产能退出机制，安排淘汰落后产能专项补偿资金，用于淘汰落后产能企业的经济补偿和对拒不按期淘汰落后产能企业的强制拆除费、场地平整费、植被恢复费等的补助，以实现产业良性发展。二是安排配套资金，积极落实《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》，对淘汰落后产能行为给予激励，实行“奖先罚后”，加大对经济欠发达地区淘汰落后产能的支持力度。三是通过建立成本分摊、风险分担和研发投入的财政保障机制，发挥市场机制力量支持发展替代能源、可再生能源。
第三，发挥财政资金引导作用、税收政策调节作用及政府采购导向作用，强化自主创新能力。一是建立科技投入持续稳定增长机制、优化财政科技投入结构，引导企业、高校、科研院所共建“产学研”体系；支持高新技术园区与科研院所融合共建，加大技术创新基础平台建设力度。二是实施促进高新技术企业和装备制造业基地发展的税收优惠政策，建立鼓励自主创新的“特惠制”，为科技型企业和科技创业园营造较为宽松的税收环境。三是及时认定和动态更新自主创新产品目录，从优先安排采购预算、评审中给予价格优惠以及在履约保证金、付款期限等方面提供支持。
二、大力发展现代农业，夯实发展的保障力
发达的现代农业是经济社会发展的牢固根基。我省作为传统农业大省，农业发展条件和主要农产品产量在全国的地位突出，但农田水利设施建设落后、农业基础薄弱的状态仍未根本改变。为此，需加快实现向现代可持续发展农业的转变，把国民经济的重要基点变成经济社会发展的重要战略支点，夯实我省经济社会发展的根基。
第一，加大农业投入和政策扶持力度，完善农业基础设施建设。一是设立新农村建设示范区，安排专项资金，下大力气改造中低产田，建设高标准基本农田。二是加强水利设施建设，重点抓好粮食主产区中型灌区的渠道配套项目建设、病险水库除险加固，以及探索小型农田水利设施建设投入管理新机制。三是增加农业机械投入，加大农机具补贴力度，改变农业耕作条件。
第二，支持农业生产实现“三个突破”，形成规模化、产业化经营方式。一是加快土地经营权流转，在土地规模上求突破。安排专项资金，帮助县乡建立农村土地承包经营权和森林资源产权交易机构，加强对交易市场监管，确保农村土地流转机制的规范有序运行。二是大力发展农业合作组织，在管理组织化上求突破。加大对农业专业合作组织的支持力度，引导企业和农户探索多种有效形式的利益联结，集中统一使用土地。三是构建新型农业社会化服务体系，在支农方式上求突破。加强对农产品供需状况监测、市场信息发布、主要农产品供求预警等方面的信息服务；进一步完善植物病虫害防治、动物疫情控制、气象灾害预测和森林防火、农产品质量安全、基层农技推广等公益性设施和体系建设；大力支持农业社会中介结构，提高农民组织化程度。
第三，创新支农投入和管理方式，整合支农资金，提高资金使用效益。深化以县为主的财政支农资金整合工作；从预算编制环节整合省级支农资金，并逐步下放支农资金审批权限，提高县级统筹能力，同时成立湖南省整合资金支持现代农业发展领导小组，推动、规划和监管财政支农资金整合工作。
三、搭造中小企业融资平台，增强发展的支撑力
我省中小工业企业已占全省工业企业总数的99%以上，成为经济增长、财税增收和吸纳就业的有力支撑。但融资困难是制约我省中小企业发展的主要因素，构建发展型财政体系要着力缓解中小企业融资难问题，促进中小企业发展壮大。
第一，支持构建市场化运作为主、政策引导为辅的中小企业融资担保体系和风险补偿机制。做大做强省级中小企业信用担保机构，发挥担保机构支持中小企业融资的放大效应；加大对市州中小企业信用担保机构的扶持力度，帮助其增加资本金规模，提高融资担保能力；鼓励各类中小企业信用担保机构做大做强，并鼓励各级政府、国有及国有控股企业和民间资本投资各类中小企业信用担保机构；各级财政安排专项资金，用于中小企业信用担保机构风险补偿和奖励，提高中小企业担保机构抗风险能力。
第二，发挥政策引导作用，进一步加大金融机构对中小企业融资的支持力度。督促和监督各级金融机构，设立灵活有序、职责明确的中小企业金融服务专营机构；给予适当奖励或政策优惠，鼓励银行积极落实支持中小企业的信贷政策并为中小企业信用担保机构提供信用评级和风险评估等技术支持；建立支持中小企业融资的考核奖励机制，安排专项资金，对省级金融机构按其新增中小企业贷款的一定比例给予奖励。
第三，出台相关政策，拓宽中小企业融资渠道。大力发展面向中小企业的金融机构，鼓励各银行业金融机构在市(州)、县(市、区)设立机构网点，开展设立小额贷款公司试点；充分发挥湖南信托的融资平台作用和湖南高创投的引导作用，为中小企业直接融资或吸引社会资本进入；鼓励中小企业通过上市、资产证券化、兼并重组、发行短期融资券和集合债券等多种方式融资；增加专项资金用于中小企业贷款贴息，加大对中小企业直接融资的扶持力度；充分发挥政府采购政策功能，支持中小企业发展。
四、着力构建“两型社会”，培育发展的先驱力
长株潭“两型社会”建设改革试验区是承担着替我省迅速从未知区域中走出发展新路的先驱力量，也是国家经济发展改革的先头部队。发展型财政应体现在运用改革区巨大的整体政策优势，积极探索、勇于实践，用财政新理念促推“两型社会”试验区改革建设。
第一，先行先试，积极争取中央相关政策支持。争取中央对试验区前期建设给予专项财力补助，并争取中央在保增长、扩内需专项资金中切块安排一定额度支持试验区建设；积极争取中央给予试验区减征“两税”、减免企业所得税、豁免历史欠税等方面的税收优惠政策；利用中央赋予的改革实验权和探索权，积极争取资源税、车船税、城建税、环保税等税制改革试点在试验区先行先试，推动形成符合资源节约、环境友好要求的税收制度。
第二，积极调动各方积极性，保障“两型社会”建设资金支持。设立产业投资基金、创业投资引导基金，并将省土地资本经营公司更名为湖南发展投资集团，以公司现有土地和矿产资源储备、武广铁路资产、省政府已定的税收优惠政策所得收入及湖南信托募集资金扩充发展公司的资本金，以拉动更好社会资金支持试验区重大基础设施建设和中心示范区开发；加强银政合作，加大融资力度，在银行信贷资金安排上对符合“两型”要求的项目给予重点支持；给与上市引导资金，支持试验区符合条件的拟上市企业；建立国外贷款“两型社会”建设项目库，积极争取世行、亚航、外国政府贷款等方面的支持。
第三，发挥财政政策、资金的引导作用，构建和完善节约能源及保护生态环境的政策体系。综合运用补贴、担保、贴息、税收减免等政策工具，健全和完善以奖代补、以奖代投的补助机制，构建税收优惠和惩罚并用的机制，带动、引导资本投入符合“两型”要求的产业、企业；建立区域性生态补偿机制，支持试验区开展COD、二氧化碳排污权交易，探索建立省级排污权交易市场；建立湘江流域水源保护区、长株潭“绿心”保护区等区域生态补偿与污染赔偿机制，建立部分重金属污染河段的治理修复补偿机制。
五、重塑外向型经济构架，提升发展的竞争力
湖南虽不是外贸大省，但却是加工贸易重要基地、服务外包产业振兴地和承接产业转移主阵地，在世界一体化的趋势下，湖南经济发展离不开国外市场的开拓。因此，我们不能囿于国内市场，而应制定科学的发展战略，统筹兼顾，充分利用国内外资源，积极培育国内外两个市场，使我省竞争力更上层楼。
第一，帮助企业积极开拓新兴市场，坚持出口市场多元化方向，合理规避风险。一是以积极争取国内外重要展会参展扩容、为企业量身定做“菜单式”参展指导服务、深化银贸、检贸合作等方式，加大对东南亚、非洲、中东等新兴市场的品牌输出力度。二是加大对外向型企业海外并购、建厂的奖励补贴，以投资走出去带动产品走出去，解决外向型经济“两头在外”的困境。三是以大型对外项目建设带动劳务输出，并以扶持有一定技术含量的加工贸易企业带动产品出口，积极拓展外需市场。
第二，推动外向型经济转型升级，积极寻找新的经济增长点。一是通过政府主导型投资和财政、金融、土地等优惠政策吸引社会投资等方式，将新一轮投资合理引导到以科技为核心的外贸产业上来。二是尽快出台《湖南省外资企业总部认定及促进办法》，支持在湘企业总部发展，进一步突出高端产业、新兴产业发展和引进。三是联合省外经贸厅、省环保厅，加强对出口企业的环境监管，提高出口产品的环境标准，并给予达标企业财政补贴和奖励资金，促进企业参与环境治理、推动产品结构升级。
第三，发挥服务型政府职能，为外向型经济发展创造良好环境。一是增加外经贸发展专项资金，用于公共服务平台建设资金、促进转型升级资金、拓展国际市场资金、重点产业基地及传统特色商品出口扶持资金等四个方面。二是联合多部门，从通关服务、政策指导、业务支持、企业保护等多方面着手，主动为进出口企业排忧解难。三是在加工贸易引进上，探索建立“加工贸易联网审批监管系统”、“物流监管中心”，积极搭建加工贸易配套协作网络平台，为企业提供上下游配套协作信息及相关服务。
六、加快省直管县财政体制改革，释放发展的原动力
改革是发展的动力和源泉。为推动经济社会走上科学的发展轨道，要把握深化财税体制改革、推进省直管县的历史机遇，加大改革的支持力度，释放财政经济发展的强大潜力。
第一，在全省范围内，全面推进省直管县财政体制改革。根据中央1号文件精神，尽快在全省建立“预算编制直接到县、体制核定直接到县、预算下达直接到县、资金调度直接到县、财政决算直接批复到县”的省直管县财政体制；按照省直管县财政体制改革的现实需要，逐步完善具体操作办法和程序，加快建设省与县的财政信息化系统工程，简化操作流程，进一步加快资金拨付速度，尽量缩短专项资金指标下达与资金实际到账的间隔周期。
第二，收入划分上，能放则放，尽量将收入往下沉。将原属于省级预算收入的省属企事业各项税收全部下划市、县，作为市、县级预算收入；省与市县按分税制要求实行分税、分享，并对少数欠发达县和贫困县作适当照顾；完善补助欠发达县和奖励经济发达县并举的政策，调动市县特别是欠发达地区的积极性。
第三，加大转移支付力度，增强县级财政实力。运用多种形式财政转移支付，建立欠发达地区的一般性转移支付、工资转移支付、农村税费改革转移支付、农业税减免转移支付，受灾等财力转移支付；同时，在生态环保建设、中小学杂费免除、创建新型农村合作医疗制度及农村公共卫生制度等方面，对经济发达和较发达市、县都给予不同程度的专项转移支付，将省级财力向市、县下沉。
第四，加强财政管理监督，保障体制高效运转。实施省直管县财政体制改革后，县级财政的自主权将扩大、财政资金支持力度也会得到增强；因此，须对县级财政的运行进行严格的监督和管理，抽调专员或小组对县级财政资金使用情况进行审计，防止由于财力增加而导致的资源浪费、效率损失等现象发生，保证改革的健康发展、举措的顺利实施。
（作者系湖南省财政厅科研所所长）
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