内 容 提 要
面对义务教育经费投入不足问题。中央政府除督促地方政府增加支出之外，还用专项拨款的形式来支持地方教育。目前已经采取的政策措施有：2003年开始的中小学危房改造工程，中央财政累计投入60亿的财政预算和20亿的国债资金，并拨出教育救灾专项资金1.5亿元，免费教科书专项资金4亿元，以及普及九年义务教育支出、困难学生补助等。但是义务教育投入不足的总体形势尚没有根本的变化。目前，《义务教育法》修订草案已经在拟订，增加义务教育经费投入、甚至主张中央包起来的呼声也已经出现。但是，笔者认为，中央财政加大对义务教育经费的投入不仅仅是一个增加投入的问题，还涉及到是否对现有财政体制、转移支付制度以及财政资金使用和管理方法进行大调整等一系列问题。本文通过对我国义务教育经费投入现状和存在问题的分析，试图找出中央财政在义务教育经费保障方面的一般规律和制约因素，为《义务教育法》的修订提出可供选择的政策建议。最基本的观点是：中央政府要提出“保障义务教育基本或最低教学条件”的概念，要有保障“基本或最低预算”的管理措施。
一、义务教育经费投入不足，尤其是中西部地区义务教育经费投入不足，农民教育负担重是一个老问题、大问题
1．中西部地区农民子女义务教育经费不足是个老问题。15年以前很多学者就呼吁解决农村义务教育经费不足的问题，在后来的国家发展规划和每年的政府工作报告中也提出要解决这个问题。但到目前为止，这个问题仍然没有解决。2003年国务院《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》中再一次强调了要对农村义务教育加强投入，从一个侧面说明这个问题仍在解决之中。实际调查的结果和部分志愿支教人员撰写的报告也从另一个侧面反映了我国中西部地区，尤其是偏远地区的教育经费严重不足，义务教育堪忧的现状。例如有不少地方的学校教室仍是土窑洞，桌子仍是土台子。更为严重的是，很多地方由于教师工资低并且得不到保障，教师流失严重，留下代课的是初中毕业生。
2．中西部地区义务教育经费不足的问题越来越严重。改革开放以来，农村义务教育实行“三级办学，两级管理”的体制，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任。但是，从20世纪90年代开始，随着“分税制”和农村税费改革的推行，这种体制重心偏下引发的问题日益突出，集中表现在中西部地区乡镇财力有限，难以支持义务教育的维持与发展。2001年5月29日，国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出，农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，简称“以县为主”的管理体制。虽然有一些积极作用，但由于中国的基层财政，尤其是西北地区或农业地区的县财政，基本上仍然维持在“吃饭财政”的局面，难以支撑其所负担的义务教育投入的义务。所以还得依靠老办法，诉求于乡镇，将乡镇教育费附加，经过县财政周转再下发到乡镇，为教师发工资。还有些地方，在税费改革中，随着教育费附加和各种集资被取消，农村义务教育经费大幅度减少，使得中西部地区原本就很艰难的农村义务教育投入雪上加霜。正式的统计资料也表明，西部义务教育经费不足的情况已非常严重。例如2000年贵州农村小学人均经费324元，如果按照22个学生一个教师的标准计算，这22人得到的全部经费（6908）还不足以支付一个教师的工资，更不要说公用经费和房屋修缮费用。
3．中西部农民收入低，但是义务教育的负担比重却很高。就全国而言，农民人均纯收入从1990年的686.3元增加到2003年的2622元，但是城镇居民的却从1510.2元 增加到8472元，1990年的城乡居民收入比是2.20，2003年是3.3。由于中国存在着城乡二元经济结构，在教育上表现为城镇的义务教育经费是由财政负担，而农村的义务教育经费却由农民自己承担大部分，这种不公平的教育投入机制使得农村的义务教育更加困难。令人担忧的是，中西部农民收入更低，与东部地区收入的差距在拉大。2003年上海农村居民人均纯收入为6653.92元，是贵州省的4.3倍。
由于西部财政能力差，这些低收入的农民负担其子女的义务教育费用的相对比例却很高。据统计，在中西部地区，农民负担的教育费用相当于总费用的47%，在农民人均收入只有2000元的地区，培养一个小学生农民负担的费用要达到600元，培养一个中学生要负担1200元（见张玉林《分级办学制度下教育资源分配与城乡差距》）。
4．东西部义务教育经费差距在扩大。下面是2000年东西部几个省份的比较，上海人均GDP（30805元）、人均财力（2918元）、小学生人均经费（2575元），而贵州的人均GDP（2475元）、人均财力（207元）、小学生人均经费（325元），前者三项分别是后者的12.5、14.1、8.0倍。到2004年，上海人均GDP（42768元）是贵州的（4078元）的10.5倍，上海人均财政收入（6350元）是贵州的（382元）16.6倍，财力差距大幅度地增加了。教育经费的差距统计数据缺失，但是差距肯定是增加的。因为西部地方政府原来通过农村提留和农业税筹集义务教育经费渠道被取消了，这个扩大是必然的，
5．义务教育投入不足的问题要得到切实的重视。从立法的角度看，财政要保障教育经费支出；从和谐社会建设来看，财政要保障农村义务教育经费；从可持续发展的角度看，教育要加大资金投入。温家宝总理在去年人大报告中提出将财政收入中用于教育、卫生等新增资金向农村倾斜的政策思想，就是这种重视的体现。
二、包括中央在内的各级财政面临的批评
1．教育经费总投入不足，教育经费应当占财政支出的比重没有达到法定要求。1993年国务院《中国教育改革和发展纲要》内提出，到2000年，国家财政教育性财政支出占GDP的比例要达到4%。但是到2001年时，只达到2.4%，到2003时才达到3.28。
2．中央财政收入占的比重大，但是在教育支出中占的比重小。批评者说：据统计，县级财政负担教育经费的87%，省负担11%，中央负担2%，这种负担结构与中央政府财政收入占财政全国总收入的57.22%，省级截留的财力不断增加不相适应；县级财政在上级政府分享个人所得税、取消农业税后，财政收入下降的状况与增加教育经费的要求不相适应。
3．各级财政之间的责任不清。 不算乡镇，四级政府都对教育负责，但是都不负责；虽然说县级为主，但是如何为主没有界定清楚，是以管理为主还是以资金为主？由于责任不清，造成了都负责，又都不负责的局面。
4．各地方财力差距加大，中央和省没有适当调控。发达地区可以建设高标准的楼房、中央空调、多媒体教室等，落后地区却没有一个遮风挡雨的房子，中央政府调节地区收入和支出差距的能力有欠缺。即使在省一级，县之间的差距也很大，也有一个调控的问题。
5．中西部取消统筹和提留、减免农业税、实行一费制而减少的经费，应由中央财政补足。这些年来，西部地区地方财政自筹义务教育经费的来源在减少。取消“三提五统”、减少和免除农业税后，对东部影响不是太大，因为他们本来就已经取消了。但是对中西部地区而言，由于其农业经济所占的比重大，取消的部分正是这一地区县级财政的主要财源之一，因而财政收入减收明显。湖南省常德市教育局编制的统计资料显示，农村税费改革后，该市每年教育经费将减少3亿元，2002年，该市农村中小学公用经费缺口在2.3亿元以上，中小学危房改造资金缺口达1.5亿元。更重要的是，中央和省级财政对减收的部分补偿不足。2002年，常德市增加的教育财政拨款仅有5000万元。
6．大量地列举一些事实，批评财政：教师工资是“老皇历”工资，有些地方两次提工资都没有能提上；是“裸体”工资，即只有基本工资；由于财政投入不足，教师流失严重，公用经费几乎没有，房屋修缮更是纸上谈兵等。
三、社会各界对教育部门也提出了很多批评
1．教育部门资金使用的原则思想有错误。国家提供教育是保大多数人的基本教育条件，还是保部分人的优越的教育条件？很多地方热衷于建立若干城镇示范学校、重点学校、高标准“普九”达标校，而大量的偏远地区的学校的校舍却得不到修缮，没有办公经费等。
2．教育部公共教育管理的主旨有错误。“普九”没有错，但是“达标”验收就出现了问题。因为教育部有了“普九”达标、示范校达标、重点校达标等教育标准，地方因此认为甚至借口说：先将有限的财力用于建立城镇高标准的学校是上级要求的、也是合理的。至于农村，由此也有了借口：因为财力不足，以后随着财力增加会逐渐地使这些学校将达到这个标准。这样，人为地造成先城镇后乡村的次序安排。因为示范校、重点校、高标准“普九”达标校要建立语音室、微机室等已经将很大一部分资金吃掉了，偏远地区的农村学校就连建立教室、桌子和椅子的钱都没有了。这种分配教育资源的主旨和制度安排根本上就是错误的。
3．教育管理有问题。在诸多教育管理的问题中，反映最强烈的是“两多和两少”：一方面偏远地区的中小学教师在流失，变得越来越少；另一方面，城镇的中小学老师越来越多，甚至人浮于事。在中小学教师的组成上，一线教师的比重在减少，行政和管理教师的比重在增多。
4．教育经费被挪用的现象屡禁不止。
5．人事、行政管理方面有很多腐败现象。为了政绩，搞形象工程，向教师摊派；有些地方教育主管部门的领导为了敛财，不断地调整各学校校长和学校的任课老师等。
四、修改“义务教育法”——社会各界提出了各种修改义务教育法的要求和设想
1．要求财政教育投入要达到一个限定的标准。比如有人提出财政对义务教育的投入应占GDP的 4%，将小学、中学和其他支出各占多少再进一步细化等。
2．明确各级政府的财政支出的责任。第一种建议是将所有的支出责任和相应的收入权限收归中央，中央委托教育部负责管理。第二种建议是将教师工资的权责收归中央、公用经费归省市、房屋修缮归地方（中央补助）。第三种建议是财政关系不变，中央核定各地区基本教育支出，补足基本教育支出欠缺的部分。
3．实行普惠制和义务教育免费。让所有适龄儿童都能免费上学，其中包括在城镇的农民工子女。
4．改“县级提供资金为主”为“县级管理为主”。
5．制订义务教育质量标准。
6．实行拨款制度改革。将预算与学生人数结合起来，将学生预算权限与教师和其他预算数量挂钩。要进行绩效考核等。
五、财政面临的挑战和应有的态度
1．财政面临着调整其财力、财政管理体制、预算制度以及绩效考核制度等挑战。主要包括：
第一，义务教育免费的提法能不能确立，对财力的要求和财政支出结构调整影响有多大。
第二，共同负责，以县为主的原则如果修改，是调整整个财政体制还是调整财力分配结构。
第三，修改以后财政的责任该如何落实。给多少钱，有没有限度。各级政府中谁该给线，谁管理，谁用钱。有没有一个独立的中间管理层。
第四，给了钱以后效果如何，谁考核，考核的标准以及有关预算如何改。
2．面对目前的各种改革提议，财政应有的态度。
第一，充分认识到义务教育在国家战略、政治稳定、经济发展中的意义。将这个改革与贯彻“三个代表”的重要思想”、构建和谐社会、促进均衡发展的方针和新增财力支出向农民倾斜的政策安排结合起来。认真反思过去财政支出安排中不足的地方，努力增加教育投入力度，优化教育支出结构。当前要着力解决将有限的资金用于城镇高标准的学校，而农村最基本教育服务却得不到保障等突出问题。
第二，将解决义务教育中的问题作为自己义不容辞的责任。充分认识公共部门在为社会提供教育服务方面的主导作用，是建立我国公共财政制度的本质要求。积极与教育部门和“人大”配合，听取有关建议，参与改革。特别是就教育部门重视高标准学校、将有限资源不公平分配的问题提出意见。要求他们制订基本教学条件标准，并且将验收评比等工作重点放到“保基本教学条件”上来。
第三，提出与经济发展阶段相适应的，符合政治规律、教育规律、财政规律的政策建议。财政要主动，不然的话，相关部门从自己的角度提出的建议，将会使财政面临被肢解的危险。
六、目前要求财政对教育投入改革各种建议的利弊分析
1．经费完全由中央包起来可以解决经费问题，但是不符合政治学和财政学规律。将财政收入和分配体制作个大调整，教育经费由中央包起来，这对保障教育经费有好处，但是也有不利的方面：第一，不符合我国政治制度安排下所要求的分级财政的规律。财政管理制度与政治制度关联，分级财政与中央领导下的地方分级管理的国家治理制度有关。而分级政治治理与地方相对自治和民主制度设计有关。宪法规定，各级政府应有自己的财权和事权，其中包括自己的财政，以及财政支持的各项社会经济事务，义务教育不能仅仅由中央政府一家负责，抹杀各级政府的积极性。第二，不符合分级财政与财政学中的地方分权效益的原则。单一制中央政府统一管理下的地方分权财政制度不仅有积极性，而且有能把有限资金用于必要的地方的优势。中央政府不可能比地方政府更知道钱如何花。第三，不符合一部分地区先富起来，得到较其他地方相对高的公共服务的发展原则。第四，中央一家与30个省市、333个地区、2862个县、7.9万个中学和39.4万个小学校打交道，在这场博弈中中央政府的胜算有多大，值得怀疑。
2．提供全国统一的完全均等化义务教育服务有利于公平，但是不符合政治学规律。中央或者由教育部领导各地方实施统一均等化义务教育服务有利于公平，也能保障，但是也有难度。因为这个政策的结果将在大幅度地提高中西部义务教育支出的同时，大幅度降低东部义务教育的支出水平。这在政治上是不可能的，因为这将意味着大幅度降低东部地区教师现有的较高的工资水平等。
3．中小学教育全部免费的提法不全面。免费当然好，但是，义务教育现在有重点校、师范校、高标准的“普九”校、一般“普九”校等正式的或非正式的标准，按照哪个标准免费不清楚。另外，免费到什么程度，比如是否包括免费吃住等具体问题也有待确定。我国东西部地区收入差距很大，统一、全面免费后，地方财政的承受能力与免费程度之间的矛盾该如何解决，没有答案。
七、县级政府负责管理、保障基本教学（或最低）条件、各级政府有数量化支出责任、中央是最后责任人的均等化和普惠的义务教育制度安排
1．新修订的《义务教育法》应当把“基本或最低教学条件”作为专门条款写入法律。义务教育基本（或最低）教学条件就是能够实施教学的最低的、可靠的物质和服务条件。它是比目前的示范、重点或高标准达标都低的、但是却能最低限度保障教学的标准。它可以细化为生均多少教师、教室、公用经费等等，比如每个小学生0.05个教师（2004年每个小学老师有20学生，初等中学18.8个学生）、5平方米的教室和其他活动室、10元的公用经费、书本费等。这些基本或最低服务和物质标准可以换算为生均基本预算标准。生均基本预算与学生总人数的乘积将是“义务教育基本预算”最低控制数。
2．新修订的《义务教育法》应当规定：政府有法律责任保障为义务教育提供“基本教学条件”，财政应当提供“义务教育基本预算”。“义务教育基本预算”也应当作为一个专用名词在新法中出现。根据最低或基本教学条件制订的“义务教育基本预算”是“法定预算”，政府对此具有法律责任，必须保障这个“义务教育基本预算”总预算数的实现。新法甚至应当明确地指出，那种将有限资金用于少数示范、重点学校，而导致大部分学校没有基本教学条件的预算安排是违法的行为。
由此，政府特别是教育部门要彻底改变观念，把保障基本教学条件作为自己工作的重点。不论是教师委派、预算安排还是达标考核，都要把“保低、保底、保基本”作为法律责任。将有限的资源用于填平目前部分学校不足达到“基本教学条件”的坑中去，而不是再向已经高于这个“基本教学条件”的山上堆。
3．新修订的《义务教育法》应当规定：全社会和各级财政对义务教育都有支出的责任，中央财政是资金保障的最后责任人。为解决各级政府责任不清甚至推委的问题，新法应当明确规定：中央政府是保障义务教育基本预算的最后责任人。应当设计一种制度或者数量化的财务安排，能够让各级政府都负有数量化的责任。如果地方政府没有能力保障这个“基本预算”，由中央政府给予最后调剂和保障。为了更好地将数量化的财务安排用法律形式固定下来，笔者将这种财务安排的计算方法和操作过程表述如下：
第一步，依据新修订的《义务教育法》，确定某县“生均基本教育预算”，比如小学义务教育阶段学生均750元（教师工资0.05*12*1200元+房屋修缮10+公用经费10+书本杂费10）。
第二步，计算该县“义务教育基本预算”，用生均基本预算乘以人数，比如10000人（假设数）共需要7500万元（10000*750元）。
第三步，根据立法划定一个县财力的一定百分数为法定教育支出，比如45%。如果该县有1亿的财政收入，4500万应当用于教育，其可称之为“本级政府可用于义务教育的财力”。这个财力与“义务教育基本预算”之间没有差距，或者超过，上级政府没有责任。如果有差距，上级政府有责任。假定目前的差距有3000万，这个差距应当由省和中央财政负责提供，称之为“上级政府依法必须保障的转移支付资金”。
第四步，如果省财政有能力补足则好，如果不能则由中央财政负责任。中央与省之间也是按照生均最低经费计算该省“义务教育基本预算”的。在按照省财政收入的一定比例计算省内“本级政府可用于义务教育的财力”之后，如果这个财力与“义务教育基本预算”之间没有差距，或者超过，中央财政没有责任，如果有差距，中央财政有责任全部补足。
4．新修订的《义务教育法》应当规定：承认地区财力和义务教育服务的差别，但是仍然要实现义务教育均等化服务。一方面是在全国保障基本教学条件，对有财力差距的县补足到一个统一的均等化水平；另一方面在各个有财力差别的县内保障本县服务的均等化，即使富裕的县内，也要取消重点、示范等等级差别，实现均等化。这样就形成了全国内有基本保障的、地区间有差别的、县内均等化服务的义务教育制度安排。
八、中央财政是义务教育资金的监管人和教育支出改革的推动者
1．新修订的《义务教育法》应当规定：以县级政府为主筹措资金和实施管理，省和中央政府弥补基本预算不足并实施监督。以县为主的制度的内涵要充实，资金的“为主”首先要看县内按规定提取的资金是否能够保证“基本预算”，如果有缺口，则省和中央财政补足。管理上也是以县为主，由省和中央进行监督。
2．新修订的《义务教育法》应当规定：一旦一个县接受省和中央补助，其财政就要受省或中央财政的专门监督。监督的内容包括：是否将本县自有财力按照规定比例划拨到义务教育经费专门账户、是否执行专门的转移支付计算办法以及预算的制订和实施等。
2．新修订的《义务教育法》应当规定：在一个县内，经费均等拨付，没有学校和学生可以特殊化，所有的经费应当随学生走。在县一级义务教育不应当有示范校、重点校（经过一个过度以后），要逐渐达到按照学生数量拨经费，教师的工资和公用经费等随学生走。这样做就会调动教师下乡的积极性，同时有利于在县一级实现义务教育均等化。
九、“十一五”内中央、省和市政府能够承担起保障基本教育条件预算的责任
1．中央、省和市政府应当承担这个责任。如果保障的是“最低教学条件”，就是举债也要承担这个责任。因为是最低的基本教学条件，是义务教育法所要求的，因此一定要保障。这就要求在国务院领导下，财政与教育部门配合，制订一个客观的、实事求是的标准。这也要求教育部门放弃其他的高标准达标活动，将工作中心和重心都放到保障最低或者基本教学条件标准的制订、检查、和监督工作上来，他们应当与财政部门交涉中提出这样的口号和目标：“保证每个学生得到基本教学条件”。按照基本教学条件制订的预算，是财政必保的预算。财政部门在与教育部门交涉和实事求是地制订基本教学条件的服务和物质标准后，应当提出“保义务教育基本预算”口号，作为目标来安排预算和监督预算。
2．保基本教学条件而新增的财政支出是可以计算出来的，并且中央、省和市财政可以承受。根据我们的调查，基本教学条件主要是教室、教师和公用经费。教室如果实事求是地看，并不一定非要“旧三室和新三室”。音、体、美、实验、语音、微机等活动室是可以适当合并的。如果每班的学生少，可以有复式班。在国家连续地拨付危房改造专项资金以后，西部大多数教室的条件已经得到改善。以后也可以用专项资金继续解决
教师按照20个（中学18，小学22）学生一个老师的比例配置，现有教师工资从800元提高到1200元，每个学生年应当有的教师费用应当是720元（1200*12/20），如果加上50元平均的公用费用和30元的其他费用等，总共是800元。如果学校不收费，经费缺1/4左右，大约200元。西部部分省的部分县的缺口可能会大一些，但也有部分县会小一些。大致可以平均按照200元计算。
2004年全国小学生11246万人，普通初中学生8695万人，共计19941万人，就算一半的学生出自中西部贫困县或者低收入的县，有1亿学生所在的县需要补助，按照生均补助200元的标准，共计200亿元。这个数中央、省和市财政应当负担得起。
3．操作的关键是均等化，经费随学生走。如果能做到这一点，提高效率的管理目标就能够实现。如果能客观真实地制定出保障基本教学条件的经费标准，教育部门就能实事求是地考核所有的学校是否达标；财政就能一心一意地、刻不容缓地为保障这个基本预算而努力；均等化的口号和目标就能够落实；专项资金管理的制度就能实现；经费随学生走、教师到乡下去等改革措施就能落实。
（财政科研所 吕旺实）
