三、2009年改革推进的主要特点
(一)改革试验区成为新形势下推进改革工作的重要平台
从国内情况而言，以往缺乏系统性、注重经济增量的一系列单项式改革所引发的矛盾已经超越了经济范畴，扩展为大量的社会公共问题，这些社会压力构成了继续深化改革的新屏障。特别是改革进入攻坚阶段，随着改革深入，不断出现的一些新问题可能牵一发而动全身，涉及到深层次的利益调整，风险大，系统性和配套性要求高。为避免出现大的风险，国家先在局部地区实验，再将成熟经验推广全国，起到示范作用。
国家综合配套改革试验区正是在这种特定的历史背景下应运而生的，它的建设将结合具体区域的实践特点，先行试验一些具有国家层面意义的重大改革开放措施，通过综合配套改革推进区域经济的发展。可以说，综合配套改革试验区将成为我国下一阶段深化改革开放的前沿阵地，将担负着探索建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的宏伟使命。
以2005年国家设立浦东新区综合配套改革试验区为起点，4年来，国务院先后批准上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市和成都市、武汉城市圈和长株潭城市群以及深圳市为国家综合配套改革试验区，这是进一步深化改革、扩大开放，为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会提供制度保障的重大战略举措。
从对试验区的冠名来看，当前，国家不再笼统地冠以综合改革试验区试点，而是围绕相关主题进行改革试验，使综合配套改革试验区的使命与任务更加明确。重庆市和成都市在城乡统筹方面率先破解实现城乡统筹、二元社会向一元社会转化，构建和谐社会等难题，为推动全国实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。武汉城市圈和长株潭城市群则主要承担国家资源节约型和环境友好型社会建设方面改革试验使命，探索创新有利于能源节约和生态环境保护的体制机制，加快转变经济发展方式，推进经济又好又快发展，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，探索一条有别于传统模式的工业化、城镇化发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。
除了国家层面的改革试验区以外，近年来，许多地方政府都在本辖区范围内设立一些主题改革试验区，并且都特别强调改革综合配套性。如浙江省已经确定五年内，在杭州开展综合配套改革试点，在嘉兴、义乌开展统筹城乡发展综合配套改革试点，在温州、台州开展民营经济创新发展综合配套改革试点。江苏省将苏州列为城乡一体化发展改革试点区。安徽省在马鞍山市和芜湖市设立安徽省城乡一体化综合配套改革试验区。山东省确定以东营、滨州、潍坊、莱州四大临港产业区为主体，划定约4400平方公里为率先突破区域，作为省级综合配套改革试验区。安徽省正式启动合芜蚌自主创新综合配套改革试验区。四川省在成都被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，在抓好成都试验区建设的同时，根据经济发展水平的不同，选择德阳、自贡、广元市开展省级试点工作，并要求未承担省级试点的其他市(州)自主选择1个在本地区具有代表性的县(市、区)开展市级试点。
(二)改革创新和发展规划紧密结合
在应对金融危机的背景下，国务院2009年共批复了11个上升为国家战略的区域发展规划，获批数量超过前4年的总和，出台速度前所未有。获批的区域规划除了注重沿海布局外还开始开发沿边，从东部、南部延伸到中部、西部、东北等地;将以往的外向型增长结构转变为“外需、内需共同发展”。目前，我国新的区域经济版图逐渐成型，将包括以下经济区域：长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部。从规划内容来看，这十一个规划有一个共同特点，那就是在规划的保障措施里，无一一例外都含有改革创新举措，以期通过体制机制改革和突破来保障规划目标的实现。将改革创新融人区域规划，是全年改革推进的一个新特点。类似的手段在最近的产业规划里也有突出体现。
四、2009年改革工作的突出问题
(一)重经济增长轻改革调整，改革推进力度不够
目前，虽然我国经济已基本走出国际金融危机的阴霾，但是危机发生以来，长期存在的体制性、结构性矛盾都更加充分地暴露m来，主要表现在需求结构和产业结构不合理、资源环境压力日益加大、民生领域问题仍未有效解决、社会主义市场经济体制不完善不健全等。
一年来，我们仍然是重增长，轻调整;重行政控制和政策调节，轻体制转型和机制改革。目前的改革工作还面临推进速度慢、操作难度大、推动力度小等一些困难和问题，关键领域改革的任务非常艰巨，以改革化危机的实质性举措不多。2009年5月，国务院批转了国家发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》。意见明确，把应对危机作为深化改革的契机，围绕扩内需、保增长、调结构、惠民生，切实推进重点领域和关键环节改革，推动形成有利于科学发展与社会和谐的体制机制。从目前改革准进的情况来看，效果并不十分理想，改革工作总体上进展不大，相当一部分改革任务还处在继续探索过程中。如垄断行业改革，年初意见里提到要深化电信体制改革，制定出台配套监管政策，加快形成有效的市场竞争格局。推动“三网融合”取得实质性进展，实现广电和电信企业的双向进入。但从目前情况看，电信行业的配套监管政策迟迟没有出台。从“九五”、“十五”到“十一五”规划，电信、广播电视、计算机“三网融合”已呼吁了十多年，然而因为广电、电信各自分立的行政区划，“三网融合”在实际推进层面仍然困难重重。同样，电力行业主辅分离、出台盐业管理体制改革方案等年初确定的改革任务迟迟不能兑现。
各级政府普遍存在改革氛围不足、改革的自觉性和主动性不够、“重发展和稳定、轻改革”的现象。从近年来推出的一些改革举措来看，大多是“自上而下”的体制安排。中央政府成为各项改革的推动者，而地方政府这些年来一直是“最关注发展、最担心稳定、最排斥改革”，对改革工作重视不够，存在“发展硬、改革软”的问题。近年来我国经济调控存在的最大问题就是调控目标短期化，用宏观调控手段来解决本应该由改革解决的问题是政策设计上的“软肋”。
在一些地方，推进改革工作在很大程度上成为了一种政治表态，雷声大雨点小，不是去认真研究问题，下决心解决困扰经济社会发展的体制机制问题。每年都要出台一些经济体制改革的要点，涉及很多方面，但每年的内容基本变化不大。一方面显示出这些方面都是属于需要加快破解的体制机制难题，是多少年来想改而又没有改好的老问题;另一方面则说明这些年来，虽然政府希望这些领域的改革工作有所推进，但一直进展不大，改革力度不足，一些长期困扰经济社会发展的体制机制问题始终存在。
(二)结构性矛盾更为突出，改革难度加大
我国应对国际金融危机的一揽子政策措施，取得了明显成效，较快了经济增速下滑态势。但经济回升的基础还不稳定、不巩固、不平衡，一些深层次矛盾特别是结构性矛盾仍然突出。我国投资驱动的经济增长是以牺牲经济转型时机为代价的，不仅难以避免投资效率低下的问题，而且可能会加剧业已呈现的经济失衡状态，延迟了经济的结构性调整并存在深度失衡风险。
目前面临的主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险较大的改革，改革到了真正啃“硬骨头”的时期。不仅如此，很多问题的解决，包括经济体制改革本身的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，改革真正成为庞大的系统工程。伴随着改革的深化，作为改革组织者、推动者的政府部门，自身也成了改革的主要对象。这些政府部门不肯放弃既得利益，不肯向下级、向企业、向市场和社会放权，不愿转变职能和改革管理体制。而普通老百姓对改革效应的预期普遍提高，对改革成果分享的要求明显增强。老百姓希望改革增进自身福利，而反对既得利益集团为了维护自身利益，迫于各方面的压力，进行的一些需要老百姓承担大部分改革成本的“假改革”、“错误改革”。从改革方式看，随着社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化，由政府给予优惠政策进行改革的空间非常有限，政府通过行政手段主导改革的能力也受到挑战。
(三)改革协调推进机制不健全的影响更为明显
当前，深化改革面临着许多矛盾和涉及面广、敏感性强的领域和环节，推进改革的阻力和难度逐步加大，改革的综合性要求更加突出。各项改革能否顺利推进，将取决于一些重要领域和关键环节改革的力度和突破的程度，取决于相关配套改革措施的跟进程度。目前，受大的政策环境的影响，地方政府和企业普遍感到一些改革的目标和思路不明确，没有统一的方针指导，地方上推进改革工作没有抓手。如国有经济怎样布局和国有资产如何监管，区域间社会保障制度如何接续转移，收入分配制度如何体现效率与公平的有机统一，如何保障劳动报酬比例的合理提升，国有企业经营利润如何分配等问题。很多问题可能都需要国家层面出台相应的改革措施。在高层的改革方案出台之前，地方上也只能慢慢等待。
五、下一步对策建议在当前改革阻力日益增多的情况下，下一步推进改革工作的问题会更多、难度将更大。因此，尽管我们在应对经济短期波动时不得不采用加大政府投资等手段，但同时不应忽视这些基本结构性矛盾的解决，要把应对短期经济波动与解决长期形成的结构性矛盾结合起来。通过深化经济体制改革逐步改变内外需失衡、投资消费失衡、经济高速增长与环境承载力失衡、区域与城乡发展失衡等问题，实现全面协调可持续发展的政策措施。2010年是“十一五”的最后一年，重要领域和关键环节的改革任务艰巨;今年也是“十二五”的规划年，经济体制改革工作面临着良好机遇。建议从以下几个方面加大工作力度：(1)以出台一揽子中长期改革规划为契机，对未来改革进行通盘设计。(2)以推进城镇化战略为契机，积极推进农民工进城落户的体制建设。(3)以缓解收入差距扩大趋势为目标，尽快出台收入分配改革方案。(4)以理顺政府间财政关系为核心，加快建立和完善公共财政体制。(5)以明晰产权、放松管制为目标，积极推进能源资源产品价格改革。(6)以深化垄断行业改革为重点，进一步完善基本经济制度。(7)以保障耕地财产权和建设用地交易权为根本，深化农村土地制度改革。
