摘 要:财政管理体制问题的研究,是深入讨论国家(地区) 财政收支规模和结构等内容的重要前提。清代至民国时期的土默特财政管理体制以“自收自支”为根本性质,又以“自收却不自主”、“自支却不自由”为特征。此种状况,致使土默特财政自清代中期以后日渐枯萎,逐步走向崩溃的边缘,严重地制约了当地社会经济的发展。
关键词:土默特财政;管理体制;演变轨迹
随着蒙古学研究和蒙古族经济史研究的不断深入,有关土默特地区财政经济问题的研究成果逐渐增多,由过去对该地区土地关系、赋税制度以及开垦等具体问题的关注,开始涉及整个地区财政管理体制、收支规模、收支结构等内容并展开讨论。其中,财政管理体制是“国家为实现其职能,凭借政权的力量强制参与社会产品的分配和再分配的一种特殊的分配关系” ,它作为国家经济体制的重要组成部分,贯穿于整个财政收支活动的全过程并对国家的经济运行产生重要影响。其实质是中央与各级地方政府如何划分国家财权的问题。因此,财政管理体制问题的研究,是深入讨论国家(地区) 财政收支规模和结构等内容的重要前提。本文将以清代至民国时期为限,对土默特财政管理体制(财政管理机构、财政管理制度) 及其演变轨迹作进一步探析。
一
蒙古土默特部是一个历史悠久的部落。16 世纪时,土默特部在达延汗之孙阿拉坦汗统治下成为蒙古高原一支重要力量,并控制了当时蒙古右翼。
17 世纪初,曾受蒙古林丹汗短暂统治,1632 年(天聪六年) 被后金汗皇太极所攻占,逐步沦为清朝不设札萨克的内属旗——归化城[土默特两翼旗。民国伊始,袁世凯令蒙旗体制“悉仍其旧”,土默特两翼仍承袭清朝体例,唯将旗务衙门稍作改制,设科办事。1914 年(民国三年) ,土默特旗改设总管1 员,副都统衙门改为总管署。土默特两翼合为一旗,直隶于绥远特别区(后改为省) 。1934 年,又改称土默特特别旗,总管署改为旗政府。1937 年10 月,日本侵占土默特旗,次年筹建伪土默特旗公署,隶属于蒙古联盟自治政府(1939 年9 月改为蒙古联合自治政府,1941 年8 月改称蒙古自治邦政府) 巴彦塔拉盟。
1945 年日本战败投降,恢复土默特特别旗旗政府。清代归化城土默特作为朝廷直辖的特别地方政区,其财政管理体制也与当时其它蒙旗有所不同,其财政管理机构特殊而复杂。“一切由户部、理藩院直接统辖下的绥远城将军衙门、归化城都统衙门、归绥道衙门分掌管理”。
土默特旗务衙门,是本地区最主要的军政和财政机构。“归化城土默特两翼都统之下设旗务衙门,内分户司、兵司、印务等处。户司专管户口、田土案件,分掌钱、粮,户司长直接办理粮库、银库等财政事务,并于年终向理藩院奏报核销当年全旗的收支情况。这种制度,一直延续到民国初年”。
绥远城将军衙门是该地区最高权力机关。1693年(康熙三十二年) ,归化城初设将军驻归化城,自1742 年(乾隆七年) 始改称绥远城将军,1766 年(乾隆三十一年) 奉旨兼管归化城土默特事务,是该地区最高军政长官。绥远城将军衙门下设左右二司,左司职掌吏、刑、兵部之事“, 右司掌管的收入包括经征浑津、黑河原垦地租银,浑津、黑河庄头十三户一年应征米石,大青山后厂地租银,大青山后四旗空闲牧地租银,土默特地地租等,共九千七百二十五顷三十九亩一分一厘。还要征收房租、地基、菜园租银四千五百一十七两有奇”。支出项有修缮官房,发放官、兵俸银和米石,发放公费等。归绥兵备道衙门,是在土默特地区设立的专管汉民事务的机构。1723年(雍正元年) 始置归化城理事同知衙门,隶山西大同府。1741 年(乾隆六年) 设“山西总理旗民蒙古事务分巡归绥兵备道兼管归化城等处税驿”,即归绥兵备道,隶属于山西巡抚管辖。归绥道到1903 年(光绪二十九年) 下辖十二厅。归绥兵备道道府官员有责任对辖区农业收成进行统计、征解银两、查核灾情并施救、“督察核转所属各厅一切刑名、钱谷及丈量开垦旗庄牧地仓廒积贮、官兵俸饷、解征草束、运送军需以及蒙汉佃田租息、修筑工程等项”。
民国时期,中央政府逐步建立和完善近代财政管理体制,全国财政行政事务由财政部主管。但作为特别旗的土默特旗财政基本沿袭了清制“, 土默特旗请准中央。本旗财政亦自收自支。复于五年春将煤炭租税发还本旗接收。而由本旗年征款内担任军费七万余元。迨后以税收短绌。亦由递解而停解。而自五年以后。土默特收支各款。遂不再列入区预算矣”。
1912 年(民国元年) ,由户司官防参领主持事务。9 月,旗署改制,户司下设教育、总务、收支科。1913 年10 月, 撤销户、兵二司, 设总务、财政二科。1915 年12 月,“经袁世凯批准,土默特改设总管”,直辖于绥远都统府,“总管之下设总务、财政、军事、教育等科,自此体制确定”。
1925 年、1928 年、日伪时期以及抗战胜利后财政管理机构几经更替。1914 年(民国三年) ,北洋政府改绥远将军为都统,并把民政厅改为绥远道,置道尹,掌民政及蒙旗事务。同年,晋绥分治,设绥远特别区,以都统为最高行政长官。1928 年(民国十七年) 都统改为绥远区政府。1929 年初,改区建省,省政府主要设民政、财政、教育、建设四厅,另有绥远高等法院、警务处、省会公安局、垦务局和秘书处等机构。绥远省政府主管辖区岁计、田赋、关税、税捐、盐榷、官产等一切财政行政事务和财政收支业务。
1912 年(民国元年) ,北洋政府改归、绥、萨、清、和、托、武等厅为县,各县长官均称知事,归绥道则改为观察使。1913 年,裁观察使,改置民政厅,合并绥远与归化两县,新建归绥县。至此,土默特境内七县之制遂定。1929 年,随着绥远省的建立,县署改为县政府,知事改称县长。“各县政府机构设置大致相同,亦屡有变更”。国民政府时期,绥远省当局建立乡村政权“, 乡村两级机构负责差徭摊派、催缴公粮、维持治安”等事务。解放战争时期,又在城乡推行保甲制,“凡摊差派款、征收钱粮、稽查户口、摊丁抓兵、维持治安”等事务,均由保甲长负责办理。
土默特财政管理机构与绥远将军(省) 、道厅(县) 之间关系十分复杂。清代,绥远城将军衙门的权限在归化城副都统和道厅之上。归化城副都统受将军节制,道厅则隶属于山西巡抚,与土默特两翼互不相属,但同时又是地方管理机构之一。清廷以这样的财政机构设置来维护其中央集权的财政体制,从而达到严密监控地方财政之目的。到了民国年间,中央政府逐渐建立起以绥远省政府为最高行政机关的省、县、旗并存的管理体制,进一步强化了其地方管理。
二
清代土默特财政管理制度“随着它的多元政治体系而形成内地与外藩以及内属诸旗之间不同的”地区财政制度管理体系。其特财政管理制度运作“由奏销制度为核心的,田赋征收、考成、库藏和交代等一系列制度”体系构成。
民国年间,土默特旗的财政收入日渐萎缩。全旗的主要收入为煤炭租税和地租、房课等。其他收入数目都不大,财政入不敷出局面甚为严重。这样,土默特旗不断制定和完善相关财政管理制度措施以加强其财政监管力度。
与财政收入日渐萎缩的局面相反,财政支出却有增无减。除了旗务支出以外,“协助军饷”等费用在支出中占更大数目。为了完成此“协饷”,旗署财政年复一年入不敷出,亏空越来越大,甚至靠借贷来完成支出任务。以1932 年(民国二十一年) 为例,土默特全年额征数为53 565. 077 元,全年实征数为47 977. 865 元;全年额支数为65 572 元,全年实支数为48 528. 379 元。因此,采取薪俸减四成发放、全面压缩办公经费,被迫借贷等措施,成为无奈之举。
煤炭租税,是民国时期土默特财政第一大收入来源。对煤炭租税管理制度改革,是土默特财政进行“开源节流”的唯一途径。1916 年(民国五年) 土默特租税总局拟增收煤炭租税,照原定税率酌情增加20 %,到了1929 年(民国十八年) ,土默特租税总局对各沟卡煤炭租税实行招商包办制度“, 此种办法一直沿用,每年由旗署颁发布告,说明出包何卡、包价若干,以待商民认包定税。不出包的局卡仍由旗署派员征收”。该制度的实行,为稳定该旗煤炭租税收入,减少征收过程中的各种困难和多余开支等方面发挥了重要作用。
土默特旗为了保证其财政正常运行,不得不全力加强其财务监管。1913 (民国二年) 年出台《官兵出差津贴办法》,对各级各类员役出差津贴标准、核实报销等方面作了明文规定。同年,旗收支科科长都格尔扎布将全旗财政收支款项合并成正项、军项、学项、杂项和钱项等五大类[,对规范该旗财政收支业务以及加强管理等方面起到了重要作用。在巨大压力之下,旗署除了减薪、借贷以外,还加强了财务监管制度。如实行“逐日收支报表”制度 “逐日收支报表”按每月逐日财政收支进行详细记录并呈报总管,以此加强财政监管力度,保证其财政勉强运转。
财政预算制度、裁撤厘金以及国地财政划分制度等政策,是民国以来逐步实施的具有现代意义的财务管理制度。国民政府时期,我国真正建立并实施了具有现代意义上的国家预决算制度。
1928 年11 月,国民政府公布实施《划分国家收支地方收支标准案》,标志着划分国地财政制度的开始实施。1931 年1 月1 日起,南京国民政府裁撤厘金制度开始实施。但是,土默特财政特殊性决定,上述具有现代意义的财政管理制度,具体到土默特特别旗并没有得到真正贯彻落实。虽然土默特财政在清代“四柱清册”钱粮奏销报表制度基础之上,建立起了按年“财政收支报告书”制度,也只能说“预算色彩”更浓罢了。
三
如前所述,清代至民国时期土默特财政管理体制,一直有别于其他蒙旗,这种局面几乎沿袭到新中国成立以前。清代归化城土默特部不但由清廷所派将军直接管辖,而且对归化城土默特蒙古官员从上而下逐级削夺权力,甚至康熙、乾隆后陆续裁汰世袭都统、副都统,又广设基层官职,降低世袭贵族的职位和员额,从而彻底瓦解当地蒙民传统政治优势,最终把归化城土默特变为清廷直辖的特别地方政区。“归化城土默特是清廷对蒙古传统部落组织转化为一般性地方行政单位的最为彻底的地区”。
到了民国时期,当时中央政府虽然在土默特地区建立了绥远省以及各县政府,但作为土默特特别旗的财政管理体制,基本上承袭了清代管理模式。日伪时期“, 伪总管公署设财务科,1944 年改为财务股,隶属于民政科,1945 年又改成财务科”。总之,清代至民国时期,中央政府一直以“蒙汉分治”政策来统辖、控制当时土默特蒙古和土默特地区,土默特内属旗或总管旗(特别旗) 地位以及财政管理体制没有发生实质性改变。
纵观土默特旗清代至民国时期财政体制演变之轨迹,可以清楚地看到土默特作为“内属旗”或“总管旗”,其财政管理体制以“自收自支”为根本性质。清代至民国时期土默特财政管理体制,都依此为根据设置。同时,土默特财政“自收自支”性质,又以“自收却不自主”、“自支却不自由”为总特征。不论是清代还是在民国时期,当时中央政府在土默特地区设置了极其复杂的财政管理机构,规定了极为严密的财政管理制度。这样复杂、严格的财政管理体制,对于当时中央政府和地方管理机关来说便于控制,但对于土默特旗来讲失去了财政自主权又承担了许多不应承担的财政支出任务。此种状况,致使土默特财政自清代中期以后日渐枯萎,逐步走向崩溃的边缘,严重地制约了当地社会经济的发展。
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