内容提要：财政作为国家政权“以政控财，以财行政”的分配体系，在建设小康社会中，通过制度创新、管理创新和技术创新，逐步构建起和市场经济体制相适应的公共财政框架，促进了我国经济社会的全面进步。分税制财政管理体制和新型复合税制奠定了财政服务小康社会建设的体制基础；预算的编制、执行、管理和评价等流程的革新提升了财政服务小康社会建设和助推科学发展的能力； 多环节的技术创新则增强了财政服务小康社会建设的科学性、规范性。
关键词：财政；小康社会；制度创新；管理创新；技术创新
改革开放之初，邓小平同志高瞻远瞩地提出了现代化“三步走”通盘战略和为其中重要阶段性目标的“小康”概念与目标。在三步走的前两步目标实现之后，党中央又明确提出了2020 年全面建设小康社会的具体目标（包括人均GDP比2000 年翻两番等多项内容）。小康社会目标的提出及其实践，与30 多年来不断取得的新成就、新突破，彰显了中国共产党人领导民族复兴大业的远见卓识和高超智慧，反映着社会主义各项改革开放事业以一往无前的磅礴气势，艰辛跋涉，屡创辉煌，也激励着全国各族人民在科学发展观指导下继续奋发图强，再接再厉，推进现代化进程。财政作为国家政权“以政控财，以财行政”的分配体系，在建设小康社会中，依托深化改革，牢牢把握“创新”要旨，通过制度创新、管理创新和技术创新，逐步构建起和市场经济体制相适应的公共财政框架，力求实现自身职能的高效履行，服务大局，有力支持了中国特色社会主义的探索与发展，促进了我国经济社会的全面进步。可以说，改革创新正是新时期财政的最鲜明特征，以此开创了市场经济体制下财政发展的新纪元；改革创新使财政不断挑战自身科学化、精细化、规范化管理的新高度，充分发挥物质基础、体制保障、政策工具和监督手段的作用，有力促进了全面小康社会的建设。
一、两大制度创新，奠定财政服务小康社会建设的体制基础
改革开放以来，财政立足基本职能，着眼大局，把规范中央与地方分配关系、国家与企业分配关系作为改革创新的重中之重，建立并完善了分税制财政管理体制和新型复合税制。正是依托这两大制度创新，适应市场经济新体制的客观要求处理最基本的经济关系，形成了财政收入的健康可持续增长机制，确保了中央宏观调控能力的增强，使得落实各项统筹兼顾的支出政策成为可能，为财政贯彻科学发展观、服务小康社会建设，奠定了必不可少的体制基础。
1.分税制财政管理体制成为理顺、规范政府间和政企间财政关系的基本制度
各级政府间财政关系是财政体制的重要组成部分，也是30 多年来财政改革的主要线索之一。同时，政府间关系的处理亦和政府与企业关系的处理相交汇。1978 年党的十一届三中全会以后，我国进入改革开放新时期。渐进式改革启动之初，除了农村、企业的微观试验和特区的局部试验之外， 宏观层面上，财政分配关系成为解决传统体制“管得过多，统得过死”问题的突破口。
1980 年，我国实行了“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制改革，财力分配打破“大锅饭”的高度集中僵化局面，由“条条”为主改为“块块”为主，从而打开了我国经济体制改革宏观层面的“突破口”，为后续计划、物资流通、投资、金融等方面的渐进改革创造了条件。
1984 年，以两步“利改税”为前提，我国实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，提出以划分税种作为划分各级财政收入的依据，开始有了形式上的“分税”概念，为真正以分税制改变过去按企业的行政隶属关系划分收入的做法埋下了伏笔。1988 年以后，为了进一步调动地方组织收入的积极性，又实行过多种形式的地方财政包干体制。
1992 年， 适应建立社会主义市场经济体制的需要， 分税制财政体制改革提上了重要的议事日程。1993 年11 月，党的十四届三中全会《关于社会主义市场经济若干重大问题的决议》中正式提出进行分税制改革。从1994 年1 月1 日起，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，一场具有深远影响的财税改革在我国拉开序幕。分税制财政体制改革的核心内容是在初步确定中央财政与地方财政的支出范围的同时，改变按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制规则， 把各税种划分为中央税、中央与地方共享税和地方税，并为平稳过渡而建立了税收返还制度。
1994 年后，随着经济环境的变化，在稳定分税制财政体制基本框架的基础上， 财政对分税制又作了一系列调整和完善。如调整证券交易印花税中央与地方的分享比例和金融保险营业税收入分成，建立中央和地方共同分担出口退税的新机制；2002 年将所得税改为中央地方比例分成。同时，对1995 年建立的过渡期转移支付制度也不断进行改进完善，建立转移支付资金稳定增长的机制， 先后设立一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等。同时，根据我国经济社会发展的阶段性目标要求，为配合实施中央宏观政策；推动重大改革，新增了一些专项转移支付项目，如对天然林保护工程、社会保障制度建设的专项补助。此外，在省以下财政体制方面，取得了新进展、新突破，走出了新路子，如实施缓解县乡财政困难的“三奖一补”转移支付机制，特别是支持和鼓励地方探索财政层级扁平化改革，“省直管县”、“乡财县管乡用”改革取得重大进展。
分税制财政管理体制的建立与完善具有里程碑式的意义，从行政性分权推进到与市场经济相呼应的经济性分权，实现了财政领域由新体制取代旧体制的决定性制度创新，是促进社会主义市场经济建立和完善的必要条件。改革打破了原来按行政隶属关系组织财政收入的格局， 既为企业公平竞争真正刷出了“一条起跑线”，又为规范处理中央、地方分配关系打造了长效机制，形成了保证财政收入正常增长的良性机制， 增强了中央转移支付的能力和宏观调控的功能； 遏制和纠正原有包干制下出现的地方保护主义、经济封锁、市场分割等现象，适应和促进了全国性统一市场逐步形成和社会主义市场经济的发展。
2.建立新型复合税制，规范国家与企业分配关系
财政的职能是分配， 而分配的基础——财政收入， 主要来自经济主体特别是企业缴纳的税、利、费等，所以，国家从企业拿什么、拿多少、怎么拿，是支撑财政履行分配职能的基础所在，也形成国家建设小康社会的物质条件。30 多年来，财政不断探索和实行多项改革措施，形成了适应社会主义市场经济发展需要的、较为完善的复合税制体系。
为了调动企业生产积极性，增强其活力，从1978年起，国家对国营企业先后实行了企业基金、利润留成、利改税和各种形式的盈亏包干制度，以及税利分流改革试点，并改进国有企业财务会计制度。根据对外开放和市场化改革的需要，开征了中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、个人所得税等。第二步利改税后，将工商税一分为四：产品税、增值税、营业税和盐税；陆续开征了国营、集体、城乡个体工商业户、私人企业所得税和个人收入调节税，国营企业工资调节税、奖金税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等。同时，为促进对外贸易的发展，鼓励扩大出口，实行了出口退税政策。到1992 年党的十四大召开， 我国已初步形成以流转税和所得税为主体、其他税制配套并存的多环节、多税种、多层次调节的复合税收体系。
为进一步适应市场经济和分税制财政体制改革的需要，从1994 年1 月1 日起，我国对税收制度进行了大幅度的改革与调整。主要内容包括：一是建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制度；二是健全和完善所得税制度，统一内资企业所得税，简并个人所得税；三是改革和完善了其他税种，如改革资源税、开征土地增值税、改征农业特产税、取消和简并一些税种等；四是对关税、出口退税进行调整。
1994 年的全面工商税制改革， 是我国建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，在世界上也属罕见，获得了国内外的普遍赞誉。改革总体上保持了原税负水平， 既没有增加企业的负担，引起物价大的波动，也没有影响对外开放，对社会主义市场经济体制的建立和发展发挥了十分重要的作用。这次改革及其后续完善，把国家与企业分配关系规范在“依法治税”框架内，基本清除了不规范、不合理分配关系对于市场经济微观主体发展所形成的束缚和羁绊,提高了税收调控能力，促进了税收收入持续快速增长和经济社会协调发展。
1994 年后，我国陆续对税收制度作出调整完善。大致可以分为前后两个时期：前期于1994~1997 年，为保证新税制的顺利推行，采取了一些过渡性税政措施和补充调整措施；后期是1998 年至今，在实施积极财政政策、反经济周期调节、启动内需、扩大出口等方面，适时采取了结构性调整的政策措施，比较重大的举措如统一内外资所得税、取消农业税、修订个人所得税法、实现增值税全面转型等。现阶段，我国的多层次复合税制已相对稳定在20 个左右的税种， 并为进一步的税制改革形成了大的框架，对于规范政府和企业关系，服务于科学发展全局，正在也必将发挥更多的正面效应。
二、全面管理创新，提升财政服务小康社会建设和助推科学发展的能力
在规范中央与地方、国家与企业两大分配关系的同时，财政积极推进以适应社会主义市场经济体制为目标的管理创新，财政管理科学化、精细化水平不断提高， 显著提升了财政服务小康社会建设的能力，拓展了助推科学发展的空间。1998 年以来，财政在构建公共财政框架过程中，密集推出了一系列改革，从预算编制、执行到评价，在财政工作的全流程上进行革新，实施部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支科目分类等重要改革，逐步建立起较规范的预算制度，形成了一套相对完整的财政资金分配运作机制。这些创新，实现了财政预算管理的多项突破，在财政业务领域卓有成效地实现了中国特色和其他市场经济国家先进经验的有机结合。其中最主要的事项包括：
1. 以部门预算作为预算编制的基本模式并发展到综合预算
部门预算是市场经济国家编制政府预算的普遍做法，要求各部门在编报预算时把其所掌握的所有政府性财力，包括税收与非税收入、预算内资金和预算外资金，全部编入，实现和保证预算的完整性。我国财政自2000 年开始，推行中央级的部门预算改革，陆续延伸到各级地方政府。经过9 年多的努力，内容完整、程序规范、方法科学的部门预算已经成为我国各级政府预算编制的基本模式，并发展为反映全部预算内、预算外资金的综合预算，而且各个环节的优化、配套机制还在不断出台。
通过部门预算改革，实行综合预算，统一预算的编制与分配权，保证预算的完整性；进而实行定员定额和项目库管理， 避免预算分配过程中的“暗箱操作”；积极调整财政支出结构，规范财政支出范围和方向，强化财政支出的公共性；细化预算编制，改变过去“一年预算，预算一年”的现象和层层留机动的做法，提高了预算的年初到位率，增强了预算的计划性和严肃性。
2.以国库集中收付制度作为预算执行的根本保障
国库集中收付制度改革是公共财政管理的基础性、机制性的变革，目的在于实现预算执行环节的规范化、安全化管理和全程监督。2001 年3 月，我国财政国库管理制度改革正式开始，打破传统的财政资金银行账户管理体系和资金缴拨方式，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。2001 年8 月，财政部国库支付中心拨出了改革试点的第一笔资金，标志着改革进入实质性操作阶段。之后，改革迅速推进，涉及的部门广度和资金深度不断增加。到2007 年底，中央所有部门及所属9300 多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36 个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300 多个地市，1300 多个县（区），超过23 万个基层预算单位实施了这项改革。改革范围涵盖一般预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金；形成包括预算指标管理、用款计划控制、支付申请及审核、支付结算及资金清算、会计核算、资金支付动态监控、代理银行考核等各环节紧密相连的国库集中支付管理体系； 财税库银税收收入电子缴库横向联网稳步实施；依托国库集中收付体系，中央近50 个部门，地方大多数省份的省、近200 个地市、1000 多个县（区）、超过18 万个执收单位实施了非税收入收缴改革。
3.以政府集中采购、收支两条线等改革加强和优化预算管理
政府集中采购改革是预算执行的又一重大管理创新。推行这项改革，直接目的是为了节约预算资金，提高资金使用效率，同时防范政府购买中的非规范不良行为。随着改革的深入，政府集中采购又开始发挥宏观调控方面的某些政策功能， 如支持节能减排、推动自主创新产品成长以及配合调节经济景气状态等。
1999 年4 月， 财政部明确了我国政府采购试点的框架体系。2003 年1 月1 日《政府采购法》生效，标志着我国政府采购制度改革进入全面实施阶段，政府采购工作迎来新的发展时期。近些年，政府采购制度改革不断深入，制度体系日趋完善；政府采购规模和范围不断扩大，资金使用效率渐进提升；财政部门、集中采购机构、采购人运转协调的工作机制初步建立；规范化管理进一步加强，透明度不断提高；社会影响力日益增强。此外，随着我国财经对外交流与合作的深入开展，政府采购的国际化进程加快，领域也趋于扩大。先后建立了中国-欧盟政府采购对话机制、中国-美国政府采购技术性磋商机制等多个双边或多边的国际机制，并于2007 年底启动并加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判。
“收支两条线”改革的创新特征同样十分明显，是一项基于我国财政资金管理中的突出问题而采取的针对性改革。意在解决长期预算外存在的部门、单位大量收费、罚没收入等的管理问题，摈弃那种“收支挂钩”的不规范模式，对物质利益驱动造成的公权扭曲釜底抽薪。1993 年，以《关于治理乱收费的规定》和《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》等规定的出台为标志，“收支两条线” 改革开始实施。1994 年， 财政部将83 项行政性收费纳入预算管理，各地区各部门罚没收入均按规定全额上缴国库，使“收支两条线”管理制度雏形初步形成。1996 年，“收支两条线”管理范围扩大到预算外资金。2004 年，中纪委发布《中央和国家机关贯彻落实2004 年党风廉政建设和反腐败工作部署的分工意见》，要求财政部会同监察部等有关部门严格执行“收支两条线”规定，逐步将政府非税收入全部纳入“收支两条线” 管理。经过十多年的实践，“收支两条线” 管理改革不断充实、完善，对于促进依法行政和公正执法，整顿财政分配秩序，从源头上预防和治理腐败，发挥了重要作用。
4.以提高财政资金绩效水平为目标，发展和加强财政支出绩效评价
预算绩效评价首先是指政府公共支出的绩效评价，是对政府公共支出的目标、结果、影响等方面内容进行的综合性考核和评价，核心是强调政府支出管理中的目标与结果的关系及追求结果有效性，形成一种新的结果导向的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。主要内容包括制定明确、合理的公共支出绩效目标；建立科学、规范的绩效评价指标体系；对绩效目标的实现程度及效果实施事前、事中和事后的考核和评价；运用评价结果，提高预算编制和管理水平，发展问责机制。
2000 年以来，各级财政围绕提高预算绩效管理、提高财政资金效益形成了新的改革热潮， 特别是在支出环节， 全国大部分地区开展了绩效评价工作，结合本地实际对财政支出绩效评价进行积极研究和探索。在中央层面，根据党的十六届三中全会提出关于“建立预算绩效评价体系”的要求，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，确立了财政部门统一领导、部门具体组织实施的绩效考评分工体系，并不断扩大绩效考评试点范围，试点工作由2006 年的3 个部门4 个项目， 扩大到2008 年的74 个部门108 个项目，考评项目资金规模不断扩大。
2009 年，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，在全国范围内推行、规范财政支出绩效评价管理，要求各地加强财政支出绩效管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益， 体现政府公共服务目标。这项改革的推进，标志着财政管理正在迈上一个新台阶，绩效正在成为财政管理关注的重点，公共财政体系也相应进入一个新的提升阶段。
三、多环节技术创新，不断增强财政服务小康社会建设的科学性、规范性
作为制度创新、管理创新的重要依托，财政实施了一系列技术创新，通过三个创新层面的互动，保障和扩大财政制度创新、管理创新的成果，进一步提高财政管理的科学性和规范性。
1.全面实施信息化管理，改进财政管理方式财政信息化建设是以现代信息技术为基础的财政管理方式的变革，主要包括技术平台建设、制度平台建设和外部配套建设等三个方面。目前，我国财政已成功开发并实施了部门预算管理应用软件系统、国库集中支付应用软件系统、非税收入收缴管理应用软件系统、工资统一发放应用软件系统、财政经济景气预测分析软件系统等多种软件系统，这些软件与“金财工程”建设相结合，有力支撑和促进了以部门预算、政府采购、国库集中收付等为主要内容的财政管理改革的成功实施和逐步深化。
1999 年，财政部着手规划建立“政府财政管理信息系统”（即金财工程），财政信息化建设向系统化、规模化的方向发展， 并与财政领域相关改革密切配合，使信息技术较快融入了财政核心业务中，提高了财政管理的科学化、精细化水平。取得了一系列成绩：第一，成功开发了中央预算管理系统、国库集中支付管理系统、全国非税收入收缴管理系统、工资统一发放系统等业务管理系统，逐步实现了信息技术与财政核心业务的融合；第二，建立了全国预算执行分析和决算汇总管理体系， 形成了覆盖资金运行的总体框架，并分别建立了预算编制、集中支付和工资统发监控等一些基础数据库，初步实现了财政收支数据的集中统一管理；第三，形成了有效的信息采集机制，提高了资金运转信息的完整性、及时性、准确性和公开性，增加了预算执行的透明度， 提高了财政调度资金的能力，为降低财政筹资成本、提高财政资金使用效益创造了基础条件。
2.实施政府收支分类改革，以技术创新带动综合效应
政府收支分类是对政府的收入和支出项目进行类别和层次划分， 实质上是政府职能的细化列示，带有很强的技术特征，是一项基础性改革。我国从2007年开始实行新的政府收支分类科目， 包括部门分类、功能分类和经济分类三部分。这是新中国成立以来我国财政收支分类统计体系最为重大的一次系统化调整， 也是我国政府预算管理制度的又一项重大创新。新的政府收支分类体系充分体现了国际通行做法与国内实际的有机结合，有利于更加清晰完整地反映政府收支全貌和职能活动情况，有利于进一步提高政府预算透明度，强化预算管理与监督。目前，财政部使用新的政府收支分类体系分别反映一般预算收支、基金预算收支、国有资本经营预算收支以及预算外收支均获得成功， 财政部目前正着手研究利用新科目统一编制全口径政府预算，以期放大政府收支分类改革效应。
四、坚持“三层创新”之路，继续为到2020 年实现
全面建成小康社会的奋斗目标提供有力保障党的十七大以来， 中央从新的历史起点出发，在全面建设小康社会目标的基础上，对我国发展提出了更高要求，勾画出我国到2020 年的宏伟发展蓝图。财政改革任重道远，今后将继续坚持制度、管理和技术三个层面的创新， 力求为2020 年实现全面建成小康社会的奋斗目标提供有力保障。1.依托分税制改革成果，在“扁平化”改革中进一步调整完善政府间财政分配关系按照贯彻落实科学发展观、全面加快小康社会建设步伐对财政工作提出的新要求新目标，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，中央与地方财政分配关系要重点围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，围绕促进经济发展方式转变作进一步的调整与优化。
要按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。结合税制改革，完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。加快健全规范的财政转移支付制度。完善一般性转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例。规范现有专项转移支付，严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。完善转移支付分配办法，科学合理、公平公开地分配资金。改革和健全省以下财政体制，应以“扁平化”为关键导向，结合行政管理体制改革，积极推进“省直管县”和“乡财县管”财政管理体制改革，落实省以下分税制。
逐步建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供公共服务的能力。强化省级政府义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任，完善辖区内财力差异控制机制，均衡省以下财力分配。
2.加快税费制度改革，构建有利于科学发展的收入制度
在以公共收入制度改革推进政府职能转变，实现社会经济的全面协调可持续发展，是这一领域制度改革与创新的出发点。其要点包括：一是研究将宏观税赋稳定在适当水平。宏观税赋反映纳税主体的整体税收负担。从社会总体财力分配关系合理化和财政支出的效率上讲， 宏观税赋绝不是越高越好，需要结合经济结构的调整、财政支出的绩效、经济周期的变化以及政府公共管理任务的实际情况等诸多方面，将其稳定在一个适当的水平。二是加强税种结构的协同优化。主项上要根据纳税对象明确适合我国国情的大类税种结构， 科学处理好流转税、所得税、财产税各税种之间的协同优化，适当提高所得税、财产税的地位和作用；副项上要在各大类税种之下进行更进一步的结构调整， 如要加强个人所得税和企业所得税之间、增值税和消费税及营业税之间的协同优化，防止税种之间的彼此冲突现象。三是适应经济环境的变化， 切实加快税制改革。推进资源税制改革，适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法；择机开征物业税，强化税收对房地产市场的调控力度， 并促进地方政府行为模式合理化；稳妥推进增值税转型及其扩围改革；进一步完善个人所得税制， 探索改分类税制为综合与分类相结合；积极研讨环境税制和社会保障税的合理方案。3.推进财政科学化精细化管理，不断提高财政管理绩效。
目前，我国建立公共财政的改革已进入预算制度改革深化阶段，今后一个时期的创新重点包括：一是建立完整的政府预算体系。研究构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的国家财政预算体系，加快社会保障预算改革步伐。二是不断创新预算管理机制。深化预算编制环节改革，加大优化收入预算编制的力度，探索增加预算前评价机制的可行性； 建立预算执行与预算编制互动机制， 调动各预算单位加强执行管理的积极性，将预算执行的主体责任落实到各部门。强化基本数据信息统计、收支科目体系、支出标准、项目库、会计等各个方面的技术类基础建设。三是推行预算支出绩效评价。加快建立预算支出的绩效评价机制， 完善预算支出绩效评价指标体系，选择有关重点项目、民生项目，积极推行预算支出绩效评价试点。逐步建立绩效评价结果公开制度，提高绩效评价的透明度。四是加快推进财政管理信息化建设。加快建成财政管理各环节畅通、业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政性资金、辐射各级财政部门和预算单位的政府财政管理信息系统，为加强财政管理的科学化、精细化提供有力的技术支撑。
可以相信，财政的深化改革和推进科学化、精细化管理以及财政改革与其他方面配套改革的推进，将为我国全面建设小康社会和最终实现邓小平同志勾画的现代化“三步走”宏伟蓝图作出历史性的贡献。
参考文献
[1] 冯飞龙：《邓小平小康社会思想与全面建设小康社会的路径选择》，《理论月刊》2009 年第5 期.
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[4] 马海涛：《我国公共财政改革与财政监督》，《财政监督》2009 年第13 期.
