内容提要:美国义务教育财政投入法制保障带给我们的启示:一是坚持依法治教,健全义务教育财政投入立法保障,二是法院诉讼对义务教育财政投入发展发挥着引导和促进作用,三是对公平、效率、自由的永恒追求是义务教育财政投入的目标,四是建立比较完善的义务教育财政转移支付制度,义务教育财政投入重心上移,五是坚持对弱势群体给予大量资助,确保义务教育财政投入的公平。
关键词:美国义务教育 财政投入 法制保障 经验 启示
一、美国义务教育财政投入法制保障的主要历程
1. 独立战争至第二次世界大战时期
(1)《权利法案》——税收不能资助教会学校,确立教育的世俗化原则。1791年,《权利法案》在美国诞生。《权利法案》规定国会不制定规定国教的法律或禁止人民自由信仰宗教,从而奠定了美国政教分离的原则。政教分离在教育上的意义是:公立学校不能由各个教派控制,在学校内禁止宗教教育和仪式,税收不能资助教会学校。这一原则对美国学校的发展产生了不可估量的影响,使教育摆脱了教会的控制,而由民众管理,为公立学校的发展奠定了基础,当然也为义务教育打下了良好的基础。(2)《西北土地法》——以土地收入作为教育经费支持公立教育,标志联邦政府开始干预教育。18世纪30年代以前,美国大多数州还没有办学税,仍靠捐款兴办学校,公立学校由学费、学校土地收入维持,这种状况不利于新国家的政体和人民的自主幸福。基于这一现实, 1787年《西北土地法》应运而生。《西北土地法》拨出第16区(每个领域分为36区)土地的收入作为教育经费。《西北土地法》标志着联邦支持(干预)教育的开端,各州利用出售公共土地和其他收入建立了永久性的教育基金,并且将此列为最初的教育法案。这在学校主要靠捐款兴办的时代无疑有力地促进了义务教育的发展。
2. 第二次世界大战以来的时期
(1)《全国学校午餐法》——对学校教育实行救济措施。1935年,联邦政府授权农业部长向学校分发剩余食品,以资助贫困儿童。1943年农业部开始支付学区午餐费用。该计划又直接导致了1946 年的《全国学校午餐法》问世。该法规定:“⋯⋯作为保证国家安全的措施,保证全国儿童的健康和福利。⋯⋯要建立、维持、实施和扩展非牟利的全国午餐方案。”①
(2)《国防教育法》——以此为契机,联邦干预教育达到新高潮,强化了对义务教育的投入。1958年,美国制定了《国防教育法》,首次扫清了联邦发展教育的宪法性障碍,对学生进行了大范围、高强度、多方位的资助。它第一次以法律的形式规定了联邦义务教育的责任,使联邦成为义务教育财政的一个重要来源。《国防教育法》规定:从1959年至1962年拨款8亿多美元作为对各级各类学校的财政援助,建立“国防奖学金”,以鼓励贫寒儿童努力学习和优秀学生从事研究。1968年和1982年,国会对该法又作了新的补充,加大了对基础教育的援助,其中经费主要用于帮助各州和地方社区修建和改建中小学校舍,更新仪器设备及加强各方面的改善和发展。
(3)《教育电视播放设施法》——以此为契机,建立和改善教育电视设施。1962 年《教育电视播放设施法》通过。该法规定由联邦政府向公立中小学、各州教育电视机构及非营利基金会等提供补助经费,建立和改善教育电视设施,联邦与这些部门的投资比例为3: 1,即申请者每拨1美元,联邦政府即补贴3美元。义务教育通过电视媒介技术得到了空前的普及。20世纪最后20年计算机特别是互联网的发展,对美国义务教育的发展和提高教育质量又有了巨大的促进,提供了前所未有的良好条件。
根据美国联邦教育部教育统计中心2000 年统计, 自1994 - 1999年美国中小学上互联网的比例已从35%快速上升至95% ,大大缩小了义务教育在地区间、学校间存在的差距。②
(4)《经济机会法》——坚持对弱势群体给予大量资助,努力实现教育的公平。1964 年美国实施《经济机会法》。该法是保证向少数民族和贫困、条件不利人群提供就业和受教育机会的法令,是同年约翰逊政府为缓和社会矛盾而开展的“向贫困开战”计划的组成部分。据此联邦及州政府将采取措施对少数民族及家庭贫困的儿童进行“补偿教育”,制定各种就业培训计划和贫困青少年的教育资助计划。
(5)《中小学教育法》——标志联邦干预义务教育达到顶峰,促进了受教育机会均等。1965 年《中小学教育法》通过。此法目的是解决包括残疾儿童在内的各种社会处境不利儿童享受教育机会均等的问题,授权对来自低收入家庭的中小学学生提供补助,补助学校图书馆资源、课本和其他用于学生的教学物资,补助辅助教育中心和各种服务,加强各州教育机构的力量,以及对教育研究和培训进行补助。美国第一次把对地方教育机关的财政补助问题列入联邦法律,使义务教育有了更可靠的保障。
(6)《霍金斯——斯塔福德中小学改进修正案》——政府干预职能的重新加强。1988年联邦政府颁发了《霍金斯——斯塔福德中小学改进修正案》,该法案否定了“整批资助”的做法,提出了今后5年中一些新的拨款项目,它们包括:专门用于资助低收入家庭或成绩差的学生改善基本技能,以预防流失生的新方案,给教育质量超众的中小学授勋的方案,若干外语教学示范方案,新的天才教育方案。由此联邦政府对教育的干预职能又重新加强。
(7)《2000 年目标: 美国教育法》——体现了联邦政府对未来美国义务教育的干预和影响。该法进一步强化了联邦政府对基础教育的责任,突出了联邦政府资助与国家教育目标之间的紧密联系;进一步强化了《中小学教育法》所形成的联邦义务教育财政体制;进一步明确了联邦教育资助应面向基层教育部门,联邦对学校的财务平等拨款提供技术和其他资助;进一步明确了义务教育是州和地方政府的权责;大大增加了对义务教育改革的财政投入。关于这一点,里根政府、布什政府和克林顿政府都体现了一贯的方针,即重视美国教育质量,并为此做出努力,如提高学生学习水平、提高学生合格率和毕业率、增加教师薪资等。③
二、美国义务教育财政投入法制保障的主要内容
(一)联邦政府义务教育财政投入法制保障的主要内容
1. 美国联邦宪法是世界上第一部成文宪法,也是保持时间最长的一部宪法。联邦宪法条款有较大的伸缩性,其中有许多都与义务教育财政投入有关,成为义务教育财政成文法规体系的一部分。如《宪法》第1条,《宪法修正案》第1条、第4条、第9条、第10条和第14条都涉及到义务教育及义务教育财政。按照宪法原则的解释,教育与国家国防、人民福利密切相关,从这两方面需要出发联邦可以有权控制义务教育,并为此目的征税。另外义务教育事业涉及公民的宗教、言论、出版等自由权利问题,故联邦有权干预。
2. 联邦承担的对义务教育财政投入主要是通过立法拨款形式来保障。根据宪法,联邦颁布了许多与教育财政投入有关的法案。例如,仅1957年到1958年间,国会通过了至少80项涉及教育的法案。20世纪50年代起,联邦政府颁布了大量的涉及义务教育财政投入的法律。20世纪60年代以后,联邦政府大力投资教育。联邦、州和市地政府三方共同承担义务教育经费的投资体制和模式,使教育经费趋于分散,减轻了各级政府的负担,有利于各方根据自身的经济实力和总体计划,灵活机动,发挥各自的积极性。④
3. 支持国家重点研究项目拨款以及文化建设专项拨款,如设立图书馆项目资助、博物馆专项资助等。联邦增加对义务教育的投入,推进教育国家化趋势,调整地区平衡。联邦政府正是通过资助教育项目来实现自身对州和地方教育发展的影响。
(二)州政府义务教育财政投入法制保障的主要内容
在美国教育法规体系中,州教育法规是由州立法机关(或委托有关教育机构)制定的成文法。由于联邦宪法授权州直接控制教育,因此,州的教育法规不仅数量多,而且效力也大,州宪法是州的最高法律,也是州其他法律赖以存在的基础。一般来说,由于教育是州的责任,所以在各州宪法中都有明确的教育财政投入条款。如《内布·拉斯加州宪法》第7条第1、2款规定:“立法机构规定在公共学校里为该州所有5～21岁的人提供免费教育⋯⋯,州的教育部负责学校的普遍监督和管理。”纽约州的宪法规定:“立法机关要规定举办和资助使本州儿童受教育的免费普通学校系统。”⑤
第一,提供免费的义务教育是州教育法的重要内容之一。在各州,义务教育主要由《学校法典》来规定,但也有一些州是由州宪法规定。州政府立法确定建校标准,并规定学校校长和教师的任职资格,认可学校课程大纲以及进行学校鉴定等。除联邦《教育法》对教师培训等提供经费投入的规定之外,州教育法对教师的各方面都提出了明确规定,这些规定包括:教师资格、任职、解聘、待遇等等。
第二,州的义务教育财政投入主要通过法律形式确定。州法律可确定地方学校收税的资格并规定其收税的最高限制,这样,州关于义务教育经费的法律确保了经费的来源。州政府提供各类教育办学经费和多种资助。
1920年以来,州政府提供的教育经费从占全国总教育经费的16. 5%增长到1994年的45. 2%。⑥ 州政府的拨款经费主要来源于州征收的销售税、个人所得税等收入。义务教育经费除了来自以上两种税以外,还来自彩票、教育税、私人教育基金,其中教育税是各州为解决教育经费而征收的专门税。
第三,州政府教育经费的分配问题一直是美国各州经常讨论的焦点,即注重拨款的效率和维护社会公平。
一般来说,美国各州的拨款主要考虑的是公平性标准,这也是为什么美国各州具有如此丰富的拨款方式。
三、美国义务教育财政投入法制保障对我国的启示
(一)坚持依法治教,健全义务教育财政投入立法保障
美国是一个奉行“法律至上”和“法律主义”的国家,在义务教育财政投入领域也崇尚“依法治教”。早在1647年,马萨诸塞殖民区的“普通法院”就通过了北美第一个教育法令。美国从建国开始就十分重视义务教育财政投入立法,注重义务教育财政投入法制保障建设,从而保证了各种教育财政制度的执行,为美国义务教育的迅速发展和普及提供了极为有利的物质条件。此后,美国主要通过义务教育财政投入立法的途径,加强了对教育的干预,实现对义务教育财政投入的宏观调控,控制义务教育事业的进程和方向,而立法中的财政拨款项目是将联邦的意图通过立法的形式贯彻下去的重要手段,比如《全国学校午餐法》、《中小学教育法案》、《霍金斯——斯塔福德中小学改进修正案》等等,以促进义务教育的快速发展。这既是美国义务教育财政投入法制经验的明确启示,也是现代教育法制化趋势的内在要求。
(二)法院诉讼对义务教育财政投入发展发挥着引导和促进作用
美国教育财政制度的形成与法院的诉讼有很大关系,法院的许多著名判例成为影响美国教育财政发展方向和进程的重大事件。判例法也构成美国义务教育财政投入建设的重要组成部分。教育财政上的大量诉讼出现在20世纪初期以后,这时美国教育体制已基本建立,教育规模空前扩大,教育财政需要的资助数量也空前增加,实际运行中的问题也越来越突出,教育发展和教育财政上的争议也明显增加,特别是义务教育差别很大,争议很多,许多争议都诉请法院来解决。纵观美国教育发展史,与义务教育财政投入最有关系的诉讼,首推义务教育财政投入公平的诉讼,其次为义务教育资源充足性的诉讼,再次为义务教育自由选择权的诉讼。
有关义务教育财政投入的法院诉讼先后分三个阶段: 1970年以前为早期诉讼。早期义务教育财政投入诉讼的焦点在于政府是否能够补助经费给贫穷的学区,以及州政府是否有义务额外补助经费给有特殊需求的学生;著名的案例有1954年的布朗案。1970 - 1989年为第二阶段的诉讼。这一阶段主要是一系列平等保护条款的诉讼,著名的案例有1973 年的鲁宾孙案。自1989 年开始,义务教育财政投入诉讼进入第三个阶段,各州的诉讼开始转变策略,诉讼的焦点是对义务教育充足的诠释。⑦义务教育财政投入案件着重于学校财政制度对于经费分配及所造成的影响,不仅是教育经费的差异状况而已,而是着重关注于义务教育过程中经费的投入、产出等因素。
以上可见,法院诉讼对于义务教育财政投入有着极为重要而实际的影响,由此而形成的判例法推动着义务教育财政投入一步又一步地改革。
(三)对公平、效率、自由的永恒追求是义务教育财政投入的目标
美国义务教育财政的政策导向和基本价值就是公平、效率与自由。美国义务教育财政发展的历史就是追求公平、效率和自由的历史。这三大价值观在不同的历史时期有时各领风骚,有时并存发展。
1955年到1965 年通常被称为“历史公平的时代”。美国近代教育财政制度的改革始于对教育公平的追求。1954年、1955年的布朗控告地方教育当局一案的判决引起了社会大众对于社会公平的重视,最明显的标志是当时引起的人权运动以及各州地方法院相关案例的判决。1964年《人权法案》通过,此法案第601节规定“联邦政府的拨款不得与种族歧视有关”。《人权法案》的另一成果是政府拨款并授权学者进行教育机会均等的实证研究,也就是州财政应更多地承担义务教育财政公平化的责任,避免因地方财富的差异而导致教育质量的差异。战后对财产税的不断改革和对教育财政拨款机制的改革,特别是各州实行的均等化补助方案等改革措施,都是为了追求教育公平,虽然“并没有真正带来学区之间人均教育支出的均等化,真正的公平还未能实现”, ⑧但一直向着公平的目标在努力。
1965 - 1985年通常被称为“义务教育效率的年代”,这个时期的主要思想是所谓的教育绩效运动以及对教育效率的关注,促使学校提高生产力。一定的义务教育财政投入应有较高的教育质量和教育成绩,在义务教育财政管理上应减少浪费和无效支出。
从1985年开始,人们讲求教育的选择权或追求教育的自由,称之为“义务教育自由的年代”,主要议题包括教育券、学校本位管理与预算制度、学费税抵免制度及选择学校、学区间转学等增加学生和家长教育选择权的方案。
比如实行教育券制度,将政府原来应该补助学生就读公立学校的经费,以票券方式发给所有学生,让其自由选择学校就读。
(四)建立比较完善的义务教育财政转移支付制度,义务教育财政投入重心上移
美国的义务教育财政补助制度属于政府财政经费转移支付的一种类型。通过建立联邦、州对地方学区的义务教育经费转移,实现联邦和州政府的教育发展目标。
由于义务教育长期以来过分依赖地方财产税而导致教育财政不公平,为确保教育经费的公平和充足,美国联邦和州政府逐步建立了完善的基础教育财政转移支付制度。美国州政府对学区义务教育财政投入的转移支付在基础教育经费配置中占有重要的地位,占整个义务教育财政的48%左右,联邦政府的转移支付仅占6% - 7%。公立中小学教育是美国州政府对于地方政府补助的主要项目。1991年,联邦政府对教育的补助占联邦总补助的16. 4% , 州政府对教育的补助占州政府总补助的63.4%。⑨相对地方政府而言,联邦和州政府对义务教育财政承担的责任经历了一个由微弱到强大的历史过程,特别是州一级政府承担着义务教育财政投入近一半的责任。义务教育财政负担的重心由地方政府向州乃至联邦政府的上移,对实现地区之间义务教育财政的公平和充足,有着更为积极的意义。
随着美国州义务教育财政转移支付制度的改革,其核心观念也在不断发展,推动着义务教育财政的改革。一是从关注学区平等到关注学校平等;州教育经费转移支付直接拨付给学校。二是从关注水平平等到关注垂直平等;由一般意义上追求各学区教育经费的水平平等,转向结合各学区的特点和类型实施不同的补助方案。三是从关注经费平等到关注充足教育。充足是指所有的学生取得高水平的学业成就。实现真正的充足教育要求学区必须达成高水准的最低限度教育目标。
(五)坚持对弱势群体给予大量资助,确保义务教育财政投入的公平
美国义务教育财政投入的最后一个重要启示是坚持对弱势群体给予大量资助,努力实现义务教育财政投入的公平。以2001年为例,美国联邦预算内对教育的资助共928亿美元,包括对初中等教育资助共487亿美元,其中对弱势儿童和弱势群体的基础教育资助共达200多亿美元,占联邦对基础教育资助额的近一半。⑩美国各项有关的教育财政投入立法中,都突出对处境不利条件下的弱势群体给予大量资助。比如,《中小学教育法》对于低收入家庭、处境不利儿童的教育问题予以了特别关注。
联邦政府在确定基本补助金、特别鼓励金和特别补助金时,都是偏向弱势儿童的。其后,每一项重大的教育立法都提到为弱势儿童和弱势群体提供专门的财政补助。联邦还为弱势儿童和弱势群体的教育出台了一系列的专门法案,明确规定如何为改进弱势儿童的教育而做出包括政府资助等在内的多方面的努力。影响比较大的有1958年《弱势儿童教育法案》、1962 年《移民和难民援助法案》、1965年《灾区学校援助法》、1968年《残疾儿童早期教育法》、1983年《残疾儿童教育法修正案》、1996 年《发展残疾人援助和权利法修正案》等十几项法令,有力地促进了弱势儿童和弱势群体在受教育机会和条件及教育质量上享受与正常儿童平等的权利,为实现义务教育投入公平提供了法律保障。
