摘要：清末财政困难，度支部采取种种措施清理财政、统一财权，但遭督抚敷衍，统治集团内中央各部也意见分岐。在诸多措施没有成效的情况下，度支部派遣财政监理官到各省清理财政。针对监理官的简派，各方因利益不同而反应相异：度支部和监理官多次会议，看法有同有异；而外界，包括官场和舆论也各有反应。这种种反应也预示着监理官清理财政之路的坎坷和清政府清理各省财政的效果。
关键词：清末； 财政监理官； 清理财政
一、简派监理官的背景
在清末宪政中，整顿财政作为宪政的基础，而清理财政是整顿财政之要务。而此时的财政困难重重，地方上财权的过大严重分化了中央财权。为此清廷特别是度支部采取了多种措施，加强对省财政的控制，以期实现财权集中。但清查各省财政的措施大都遭到督抚的敷衍阻扰，度支部不得不派专员到省稽查，因此就有了各省财政监理官的设置。
（一）清理财政为立宪之基础
宪政须有财政支持，所以财政改革成为各项变革的基础。度支部指出，“窃维宪政成立，以整理财政为最要”。［1］而清廷面对拮据的财政只能无奈地督催地方解款，而各省督抚往往借故缓解或欠解，中央财政严重依赖地方。地方财政也是混乱不堪，新政需款甚多以致藩库空虚，再加上巨额的亏空，各省屡陈困难情形。度支部调查确认各省“常年亏款约十千余万之多，东挪西借万分为难”，［2］所以要严加整顿，务必使财权集于中央。
（二）清理受阻，简派监理官
度支部集中财权，遭各方反对。中央意见不统一，地方督抚更是多方阻扰。度支部清理财政的种种措施遭到敷衍搪塞，因此监理官的设置成为选择。
度支部设法集中财权。首先，加强自身权限。于1908年底上折陈请总揽承借外债之权、统管全国税务、加强对藩司的监管，试图收权中央。其次，采取措施加强对各省财政的清查。如令各省统设立财政调查所，清查财政；［3］令其将外销款项和盘托出；［4］ 令其将地丁及正杂各税查实造册送部； 拟将各省税务等归度支部直接管理；［5］ 限期严查官银号。总之要将各省盐、关、粮道所管财政事项都调查清晰。
度支部的集权损害到中央各部及督抚的利益，因此遭到阻扰敷衍。财政调查所的成立一缓再缓，度支部不得不一催再催。对于各种调查表册各省督抚视为具文，一推再推，而度支部对此也无奈乏力，只得一饬再饬，空喊“迅速报部勿再迟延”。［6］更甚者，对于清理财政一事各省还曾拟联合奏阻，只因直、鲁省督抚不愿与闻，遂才取消。对于财政实情，中央与地方相欺相隐，因此派遣专员成为度支部清理财政的重要手段。度支部本为全国财政总汇之区，对全国出入款目都应周知，但是此时的“各衙门经费，往往自筹自用，部中多不与闻；各直省款项，内销则报部尽属虚文，外销则部中无从查考，局势涣散，情意睽隔。”［1］派遣监理官是在督抚极不情愿、统治集团内中央各部意见分岐、度支部的许多措施没有成效的情况下做出的选择。
二、监理官的简派
依据章程，度支部和摄政王开始简派监理官。对于监理官的具体事宜，特别是权限和责任，度支部和监理官进行多次会议，看法有同有异。
（一）简派过程
简派监理官的提出。简派监理官是载泽接受了御史赵炳麟的条陈。度支部有派监理人员之意，“各局应派监理人员，临时酌量奏派。”［7］此提议得到摄政王的支持。度支部选派监理官赴省。监理官的选定标准，一方面考虑到他们责任重，应选贤能之员；另一方面更基于信任的考量，载泽等只想在度支部内选人，不愿派外省人员，但因部务繁忙，人员无多，不得已才将外省人员列入。即便如此，他们也都曾在其部“当差得力暨现充臣部评议员、现办臣部银行税务各员以及外省当差人员”。［8］总之度支部选定的都是其知根知底、认为值得信任之人。选定后，度支部把这些人员开列衔名及各行省清单恭呈御览请旨简派。
1909 年4 月4 日，清廷发布上谕正式简派监理官。各省正监理官员名清单朱笔派出，直隶为刘世珩；湖北为程立川；江苏为管象颐；云南为奎隆；山东为王宗基；广东为宋寿徵；甘肃为刘次源；陕西为谷如墉；河南为唐瑞铜；四川为方硕辅；浙江为王清穆；山西为樊平贵；贵州为彭谷孙；江西为孙毓骏；安徽为鄂芳；新疆为傅秉鉴；广西为汪德溥；东三省为熊希龄；福建为严璩；湖南为陈惟彦。其中刘世珩、管象颐、程立川、方硕辅、王清穆均赏加三品卿衔，其余各员均赏加四品卿衔。在正监理官简派后，度支部于4 月14 日将各省副监理官派定上折入奏。奉天为栾守纲；吉林为荆性成；黑龙江为甘鹏云；直隶为陆世芬；江宁为景凌霄；苏州为王建祖；两淮为梁致广；安徽为熊正琦；山东为章祖僖；山西为袁永廉；河南为蹇念益；陕西为薛登道；甘肃为高增融；新疆为梁玉书；福建为许汝棻；浙江为钱应清；江西为润普；湖北为贾鸿賓；湖南为李启琛；四川为蔡镇藩；广东为胡大崇；广西为谢鼎庸；云南为余晋芳；贵州为陈星庚。各省设正副监理官各一员。东三省正监理官派熊希龄一员专驻奉天，吉、黑两省仅派副监理官。江苏省派正监理官一人，副监理官三人。因度支部的选人标准，监理官的身份有一定相似性。他们大多在或曾在户部或度支部任职。不在度支部任职的也都有理财经历。他们绝大多数是科第出身。
（二）度支部的意图和监理官的认识
针对清理事宜及监理官的权限等，度支部与各监理官曾多次会议。度支部表达了对监理官的要求，如办事宗旨、责任权限、任期、薪水、奖惩、专署属员等；监理官们有自己的认识，特别是对办事宗旨和责任权限等与度支部有所不同，他们要求划清权责。
1. 度支部意图
议定监理官到省后办事宗旨。早在简派前，载泽等就密议监理官到省后尤其要剔除中饱及调查弊端。后拟定宗旨，“仅将各省现在出入款项考核明确， 其多年之案虽系循例虚文，概不追咎，务使官不生忌、民不滋扰为宗旨”。［9］即分清旧案和现行案，对旧案只求各省和盘托出查其确数，概不追咎以往之失。现行案要严格按照现定章程办理。
监理官之权限及责任是议论的重点。权限方面，监理官作为钦派人员，对于清理财政及各省财政局办事人员有一定特权，如：可以直接将各省财政流弊随时密告度支部；［10］对有意刁难外来监理官及玩视要公之人员可直接报告度支部参处；［11］对清理财政局有稽查督催之权。但度支部令监理官不得越俎干涉财政以外的各种事宜。其次，关于责任。度支部有集权之意，所以想经管的内容很多，因此对于监理官的工作领域是一再扩展，涉及财政的方方面面，如监督开办印花税、整顿盐政、清查盐厘、关税、库款和筹款等，对其寄予重托。
2. 监理官的认识
监理官们面对简派和清理财政的任务有其自身的反应，其认识与度支部有些不同：如要求划清权限责任等、申明对清理财政的看法。
要求划清权责。面对措辞含混的清理财政章程，在京各监理官共同谒见载泽，请再详订监理章程若干条。首要问题就是权限只有“稽查督催”四字，监理官们认为这未免空洞悬虚，将来到省办公事必窒碍，且细则亦难拟定。对此，载泽只是允许监理官分缮说帖备核，如有应行更订之条，另行具奏。陈惟彦在谒见载泽时就表示：“有责任而无事权，斯为难耳。”［12］对于责任也请求厘定。监理官普遍认为清理的领域太广，认为恐难胜任。
对于具体的清理事宜监理官有自己的看法，但他们的层次参差不齐，有些人有真知灼见，而有些却知之甚少。像彭谷孙在谒见载泽、蒙摄政王召见和会议财政时都表达了其见解：针对各省情形不同的实际情况，认为各省划一之举诚难议办；清厘外销各款应由各省监理官会定划一办法，如各省情形不同，变通之处随时报部。［13］陈惟彦对财政与民生之关系有精到的见解，他认为：“财政固宜整顿，而闾阎尤应培养。方今四民困苦，伏莽极繁，未可任刻吏以朘民生，要在剔中饱以裕国，奖廉吏以恤民。”［12］关于具体的清理方法，有监理官条陈度支部，拟到省后联络地方绅士，以便调查地方款项及地方税情形。但监理官的层次参差不齐，有人由于对清理财政的无知在会议时闹出笑话。［14］
三、外界的反应
简派监理官清理各省财政涉及到多方的利益，他们纷纷作出反应。外界的反应，本文主要从官场和舆论两个方面来论述。
（一）官场反应不一
对于简派监理官，官场反应不一：紧握地方财权的督抚甚为恐慌，纷纷要求明确权限或请缓派、更有甚者意加阻扰；而那些本想借机发达而未如愿的失意者则对选派之人大加诋毁；一些对清理财政有些认识的人，表达了对监理官此次任务的担忧及期望。
咸同以后财权逐渐下移，督抚财权越来越大，一省之收支基本尽经其手。面对中央清理财政或袖手旁观，大有坐观成败之势；或动辄阻扰，因循敷衍。派遣监理官，并非其心所愿，所以有观望、恐慌、肘掣、要求明确权限等表现。监理官的权限到底有多大，这关系到督抚的切身权力，所以督抚纷纷要求明确监理官的权限。早在监理官尚未正式简派之前，江督端方、陕甘总督升允就已电请部宪“将此项监理官与省派各员所有权限预先划清，以免遇事龃龉。”［15］督抚因奏派监理官已有成议，甚为恐慌，有联衔入奏请缓派监理官之意。江督端方就极为热心，电约各省督抚将京外财政困难情形联衔入奏，并电商请缓派监理官。督抚纷纷密函联络京内亲信大员，请示办法。但因奏派监理官早有定议，所以“某相国婉电回复，劝其谨遵谕旨办理，毋得他图。”［16］鄂督陈夔龙还电询监理官是否驻省。［17］
官场之中还有一些人， 想以此次简派之机而发达，因此在度支部选派正副监理官时部员纷纷运动此差。而未被选中者，有人就心怀不满，对派定之人大加指摘，上匿名揭帖给度支部，倍抵各正副监理官之短，如称“熊正琦年少气盛，唐瑞铜刚愎自用，刘次源主张革命，其余亦均有贬辞”。［18］攻击不可谓不狠毒。
当然，官场中人也有为监理官着想的。彭谷孙的同僚为其作临别赠言，分析彭此行的忧喜形势：清朝财政弊病甚多，所以爬梳甚为困难，且贵州民风彪悍，为其担忧；但又指出贵州素称贫瘠，不像富庶之地上下都视为薮泽，所以只要“稍加厘剔，无难上裨国计下益民生”。［19］对彭谷孙寄予厚望。
（二）舆论反响
舆论对于简派监理官的反应也很复杂，一方面看到清理各省财政的困难之处，如督抚诸主官对监理官之客官的阻扰；监理官资历爵位、权力、才识等问题，对监理官提出敬告，怀疑简派之效果。另一方面，财政确实弊端丛生、清理财政毕竟于国于民都有益处，所以又表示欢迎之意；并给监理官献策，以期清理有所成效。
舆论反对督抚排斥监理官。对端方约各督抚联衔奏请缓派监理官， 报刊指出，“各省财政监理官与中央政府之代表无异，苟欲清理财政万无可以缓派之理。今以江督之贤而有此举，或者江南财政有万难清理之情由耶？不然何畏监理官若是。”［20］表达对督抚的不满和讥讽。
舆论担忧监理官的成效。首先，认识到督抚财权之大、对清理的牵制决定了监理官的艰难。“各省财政之权全在督抚，督抚以下之官吏不过仰承上意，任其调迁。一旦以外来之官而欲调查其财政窥测其内容，虽爵位如何尊崇、才识如何深远亦不能出其范围。”［21］ 监理官将可能一面受督抚牵制，一面受属官蒙混。清理财政遭到既得利益者的阻扰无庸质疑。监理官还会受到地方大员的威逼利诱，可能会徇情营私如故，使清理有名无实。其次，监理官自身的条件，如资历较浅，其资格、魄力和能力都令舆论对监理官的清理财政之路不甚看好。
鉴于清理财政于国于民都有益，舆论对监理官表示欢迎寄予厚望，并为之出谋划策。舆论普遍认为财政问题相当重要，为立宪之关键，对清理财政寄予期望。认为把这样艰巨的责任“尽加诸我监理官之一身，试问我监理官须如何鞠躬尽瘁死而后已始得收此完美之效果”，［22］对监理官表示欢迎和理解。考虑到监理官的难处，舆论也积极献计献策，如可以借助当地绅民之力对清理财政人员和督抚形成监督。从监理官的简派过程及各方面的反应可以想见监理官清理各省财政将困难重重。
首先，中央宗旨不明，各方出于利益等的考量而意见不统一。在制定章程时对度支部集权、对监理官权限等就有不同的理解，导致监理官权责不明，办事进退失据。对度支部集权、对监理官权限，章程制订时就模棱两可。度支部要集中财权，对此，会议政务处有不同的看法，认为度支部不应过度集权，应“内外上下相通而不相隔，相信而不相疑”，［1］部臣和疆臣应开诚布公通力合作。对于派遣监理官，宪政编查馆指出监理官与清理财政局总会办、司道办事权限不明定。该馆认为各省财政局事宜应责成司道切实筹办，监理人员只在“稽察督催而非主持综揽”，只有职掌分明才能避免诿卸抵牾之弊。针对此说，度支部规定监理官的权限“只在稽查督催。”［1］在清政府的高层，出于利益等因素的考量而意见不统一。而“稽查督催”四字太过空洞，导致监理官办事进退失据。度支部及摄政王一方面对监理官委以重任，“国家财政充裕皆诸君是赖”，另一方面又因中央财政严重依赖地方而不得不顾忌督抚的反应而对监理官多方限制，让监理官不激不随、不得侵夺督抚之权，这本身就是矛盾的。现实的两难处境导致宗旨的矛盾，致使监理官无从着手。
其次，省财权扩大的既成事实导致监理官的困难。对此清廷已意识到，所以采取种种措施，试图帮助监理官扫除阻碍，如：因监理官为数过少，必不足与各省司道抗衡，故降旨崇其品秩以免到省时受人钳制；载泽以各省财政纠葛颇多，准各监理官往返直接咨部以免阻隔之虞；度支部还令各督抚造报现办财政人员衔名、财政报销册等以备各监理官到省接洽。但这些大都遭各省敷衍收效甚小。度支部的催饬都没效果，何况职微的监理官。再次，督抚司道各员兼具清理者和被清理者的双重身份使得清理更为复杂。督抚可以任命清理财政局人员，在用人行政上掣肘监理官。权、利、人事的纠葛使监理官的清理甚难。还有就是监理官对清理财政的认识与度支部有所不同，监理官本身素质有高有低，他们的才识及能力也影响到清理财政的效果。
就这样，本身认识不清、权小职卑的监理官在领到不明确任务的情况下，担负着朝廷重托、舆论厚望，前往了权力利益网已很严密、财政已成体系但又问题重重的各省；将要面对怀着严重戒备心的各省督抚大员，并且前脚才出京城，官场的指诋之风已随之而来。监理官的监理道路之坎坷可以想见，清政府清理各省财政的效果可窥一斑。参考文献：
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［18］京师近事［N］.申报，1909-7-14（第一张第四版）.
［19］送彭京卿赴贵州监理财政序［N］.盛京时报,1909-4-20.
［20］江督请缓派监理官［N］.大公报,1909-3-7.
［21］敬告财政监理官［N］.大公报,1909-4-10.
［22］论各省绅民宜欢迎财政监理官［N］.大公报,1909-4-15.
