[摘 要]在国家政权建设中，财政制度具有基础和核心的地位，直接影响着国家职能范围与能力强度的确立。在国民党统治时期，其国家权力的触角已伸展到乡村一级，但是财政制度却未能为国家权力的延伸提供有力的支持，使县地方财政呈现出不完全性特征，严重削弱了国家对地方的控制能力。
[关键词]国家构建；县财政；国民党统治时期；湖北省
一、引言
南京国民政府成立后，即开始推进国家政权建设。旧的制度被摒弃或者改造，一系列新的制度得以创设，以彰显新政权实现“善治”的理想目标。这其中，财政制度具有基础和核心的地位。
财政制度作为政府行政的一个重要组成部分，其资源配置的特点由政治制度决定。虽然孙中山的三民主义所谋求的是权力集中与分散之间的均衡，但是，国民党统治下的南京国民政府则是一个具有专制主义特征的政府。所以，政府财政的首要目标在于加强政府的专制权力。财政制度的基本特点直接影响了国家职能范围与能力强度的确立。作为一个专制主义政府，它所设立的国家职能范围无疑是十分宽泛的，社会生活的各个方面，政府都想干预，社会生活的各个层级，国家权力都想进入。但这并不意味着在社会生活的任何方面和层次上，政府都能建立起有效的控制。撇开“合法性基础”对政府行政能力的影响不论，政府触角的延伸必须有财政资源的配置作支撑。也就说，专制主义政府有可能具有较高的行政能力，其前提是能掌握充裕的财政资源为政府延伸其权力铺路。但这正是国民党政权的痼疾所在。自建立伊始，这一政权就为财政问题所困扰。国民党政府的覆亡，除了战场上的失败以外，另一个重要的原因，就是政府财政已走到山穷水尽的境地。
关于南京国民政府时期的湖北县财政问题，本人曾有所论述。[1]本文则是希望从现代国家构建与公共选择理论的视角，对这一问题作进一步的探讨，以期对县财政在国家建构过程中的功能有更为深入的认识。
二、县地方财政体制的确立
在南京国民政府成立以前，湖北并未将县作为一级财政，历年县政府经费均列入省级财政预算，县以下收支则由地方自筹。1933 年，湖北开始整顿县地方财政，各县设立财务委员会，统一办理预决算及公款公产收支保管等财政事务。县地方收入项目为田赋附加、契税附加、牙贴附加、屠税附加、公产收入、学产收入，其他收入以及省拨区署经费，政教补助费等项；县地方支出列为地方政务和教育支出两类，地方政务支出包括区署经费、公安费、政务警察经费、财务委员会经费等，教育支出主要为教育行政费、教育事业费、各项教育补助及私塾奖金等。
1941 年，湖北推行新县制，按县各级组织纲要规定建立县一级财政，乡政财政收入纳入县级财政统一管理，开始实行中央、省、县三级财政体制。
1942 年1 月，根据中央改订财政收支系统的精神，湖北省级财政取消，原属省级预算的一切收支，纳入国家预算。省库原补助各县市乡镇的经费，亦由中央核定拨给，原属县区乡保的一切收支，从1942年起均纳入县自治财政概算。中央划拨各县印花税30%、遗产税25%、营业税30%，田赋原属省部分全归中央，原属县市部分仍归县市，但田赋征实期间的实物全归中央，其属县市部分由中央参酌原收入金额拨款。
抗日战争胜利后，国民政府于1946 年7 月实施新的财政收支划分，恢复中央、省（市）、县（市）三级财政体制，乡镇财政仍列入县级财政管理。划分中央的税收为关税、盐税、货物税、矿税、印花税、特种行为税、所得税、遗产税的70%，土地税的20%；划为县级的税收收入为契税、土地改良物税（即房捐）、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、筵席及娱乐税，以及营业税的50%，土地税的50%，遗产税的30%。
各级政府所有的工程收益费、罚款及赔偿收入、信托管理收入、财产孳息收入、财产售价收入、公有营业盈余及事业收入、收回资本收入、捐献赠与收入、公债及佘借收入、其他收入等分别划为中央、省、县各级财政收入。[2]（第77-79 页）田赋收入在县财政中所占地位十分突出。1935 年湖北各县岁入预算，田赋占到近50%，另有的契税牙税屠宰附加约占20%，公学产收入占10%左右，没有详列名目的“其他收入”，约占13%，政款补助约占3%。可见，田赋在每年县财政收入中占有绝对重要的地位。[3]（第196-200 页）1936 年县财政收入增加了中央印花3 成补助费、违警罚金、保安商铺捐、田赋附加旧欠等项，田赋收入析分为田赋附加、田亩捐及田赋附加旧欠三项，合计达69.19％，比重较1935 年有所提高，主要原因是田亩捐经过整理后由县政府征管，使县田赋收入有较大幅度的提高。契税牙税屠宰附加及公学产所占比例却下降了1 倍。除此之外，各县更无其他重要收入可言。[3]（第215-218 页）1937 年至1941 年间，除1937 年田赋附加预算数在财政收入预算中所占比重稍低外，其他各年均在50％左右。如武昌、嘉鱼两县，1940 年田赋附加在财政收入中的比重分别为56.3％、63％。两县其他比较重要的收入有契税附加、屠宰附加，但都没有超过10%，不足部分由中央或省补助。两县的财政都高度依赖田赋。[4]1942 年以后，田赋为中央与县所共享，所征实物缴给中央，然后中央再将县应得部分返还县财政。1942至1948 年间，税课收入一般占县财政收入的50%，最高时达到1942 年的80%以上，最低的1946 年为40%。现在所见到的预算报告没有析分出田赋的份额，但田赋为县政府税收的大宗应该是没有疑问的。另外，公营事业的收入可占到财政收入的25%，其他各种非正规征敛所得也占到财政收入的25%。[2]（第115 页）国民党统治大陆的最后几年，地方财政已在较大程度上依靠各种随意的征敛。如1948 年武昌县地方收入主要为税课收入，超过50%，公营事业收入约占10%，其余则为非正规征敛所得。[5]
在支出方面，如果将教育、卫生、经济建设等改善民生的支出视为生产性支出，其他如行政、财务、军事、债务等支出视为非生产性支出，那么生产性支出在1942-1948 年上半年度的财政支出预算中，平均约占21%，其中1943 年所占比重最高，为33%，1946年所占比重最低，约为8%。非生产性支出所占比重在80-90%之间，远超生产性支出所占比重。[3]（第114页）
三、县财政的不完全性特征
随着县域政治现代化的推进，地方对财政资金的需求不断增长，但县地方财政基础并没有加强，地方建设处处需款，县财政收入中比较稳定可靠的大宗财源，惟田赋而已，但田赋却不能完全归县地方所有，地方财政在捉襟见肘的时候，就会多方设法。为了增加收入，大肆摊派；为了减少开支，连基层员役的基本工资办公费用都不能保证；为了增加县财政的收入，常常侵占上级财政的份额。如此等等，反映出县财政的不完全性。①这种不完全性可以归纳为以下几个方面：
第一，财政管理制度的混乱
没有健全的财政，不会有健全的政府；没有健全的政府，不会有健全的财政。南京国民政府成立后，县财政管理制度经历了从无到有的进步，但还很不完善，许多方面徒具形式。[6]（第1-2 页）就财政收支系统而言，有各种各样的形式。如各机关自收自支；征收机关坐支拨付；财政机关兼掌收支等。这时政府财政制度所确立的出纳机构，只是各地金库，大都仅具规模，收款大都由征收机关，先收后解，并不是由纳税人直接解缴。支款仅付款于领款机关，如何支用，有无剩余，也不过问。[7]（第44-46 页）现代会计制度不能建立也是困扰县财务管理的一大问题。首先，专业会计人员缺乏。各县会计人员素质，很难达到现代政府财务管理的要求。其次，会计任用中的裙带关系，让会计制度徒具形式。各县会计主任，十之八九，都与县长有密切关系，实际上等于县长的私人帐房。[7]（第44-46 页）财务监督缺失是县财务管理问题的关键方面。财务并非没有监管部门。政府曾组织有款产委员会、县教育款产委员会、县建设款产保管委员会等，后统一成立县财务委员会，财务委员会的委员，都是由县长从当地绅士中遴选出来的。财务委员会负责审核全县岁入岁出并具有建议有关财务行政事项的权力，以保证地方财政公开。财务委员会的建立显然没有达到预期的目的，委员们作为地方名流，常藉帮人诉讼来扩大自己的影响，县长正是他们需要拉拢的关键人物，对财政的监督审核，常常敷衍了事。一些家产富足而又比较正派的绅士，则以津贴微薄，有职无权，不屑于担当这样的职务。[7]（第44-46 页）混乱的财政收支系统为财务人员营私舞弊提供了机会。[8]湖北实施新县制之际，有人指出，县财政必须改革，应以县长为县财务行政权的唯一行使者，而以县征收机关为唯一税收机构，县参议会为唯一的监督机构，平均行使财政权力，以达相互制约的目的。[9]（第87 页）不过，在当时的政治环境下，谋财政体制的完善无异与虎谋皮。
第二，财政收入的不确定性。
县财政收入比较确定者，1941 年以前，以田赋附加为大宗，1941 年以后，以中央划拨的税课收入为大宗，但是入不敷出。解决的办法就是一事一捐，滥征附加。经过1934 年以后的一系列整顿，田赋附加惟政教捐亩捐两项，随正税带征，且税率确定，所以增加田赋附加已殊非易事，因此各种摊派有增无减。第二次全国财政会议对省县之间田赋分配比例进行了划分，同时，要求各地裁废苛捐杂税。以1935 年湖北财政分配的情况来看，中央占37%，省占6%，县占57%。[10]（第45538-45539 页）1935 年全省田赋总收入为7904000 元，其中省得2050000 元，为田赋总收入的26％，县市地方得5854000 元，占田赋总收入的74％，[11]（第474 页）比规定的比例还要高。乍一看去，省县之间的田赋分配尚属公平，但因为田赋为各县地方主要收入来源，即使以70%的田赋份额，分配于各县，各县财政依然捉襟见肘。
1931 年上半年，汉川县政费无着，只好以当年田赋作抵，“向全县绅富商民每月借垫2000 元，以3 个月为限，共6000 元。由各区商会长及团队长按照议决分配各区数目，分别滩（摊）派，”按月缴给县政府会计处，然后发给各部门，作为维持费用。上述寅吃卯粮的情况是很常见的。1931 广济县财政吃紧，呈请省财政厅拟发行“预收券”5000 元，省财政厅认为所谓预收券，与市票无异，驳回其申请。又考虑到“该县承水灾匪扰之后，税收受其影响，政费困难”，建议比照汉川县办法，以田赋作抵，向全县各界借支5000 元。[12]同年阳新县也因“匪共猖獗，税源短绌”而经费紧张，不仅“各机关伙食无法维持”，甚至连为征收田赋而制印粮券的费用都无力支付，只好就以前剩下的临时完粮执照加盖县政府“红印”，作为田赋征收凭证。征得赋款1815 元4 角5 分，其中421 元4 角5 分充抵1929 年、1930 年田赋，1390 元充抵1931 年田赋，因为1931 年田赋被省政府明令豁免，延期至1932 年。[13]
田赋改归中央后，县自治财政收入更加短绌。因为“县地方税源，除屠宰税外，收入无多”，“原有土①这一概念由何平《清代赋税政策研究》书中的“地方财政不完全性”一词引申而来。根据本人的理解，县地方财政的不完全性有以下几个特征：第一，地方财政收入不完全在政府的预算控制范围之内；第二，地方财政支出不完全在政府的预算控制范围之内；第三，县地方与省或中央的利益之争不能完全通过合法途径解决。
地税之一（田赋附加）改征实物后，所增加之收入未能全部归县，故分拨数虽累有增加，而实际减少”，“国税分拨各县之收入未能按月拨到，而代征国税各县，必须尽数解入国库后，再行拨省转县，辗转碍延，各县应得之款，常经年不能奉到，实属缓不济急”，“营业牌照使用牌照各税，以及房捐筵席娱乐等税，各县以其收数甚微，多未举办”。新县制建设所需，抗战事业各费，需款不仅数额较大，而且往往很急，各县收支差额，只有在自给自足原则下，自行设法弥补。
地方财政为弥补亏空，普遍采用并且成为弥补地方财政不足之重要手段者，仍为摊派。如1941 年为解决国民兵团经费问题，即在契税项下按产价每元附加8 分，亩捐项下按亩捐附加2 角，征收应用。[14]抗战胜利后，田赋虽按规定有50%划归县税，同时又规定田赋征实所得的粮食，得优先拨付军粮，实际上，县地方对田赋仍难以分润。田赋既已部分划归地方，就不能再指望中央有所补助，而田赋又约占税课收入的50％，约占岁入的30％。[15]地方财政更趋紧张。
1945 年《湖北省政府财政报告》指出，县地方财政在随省税附征时期，量入为出，收支勉可平衡。至省县财政划分后，因推行新县制，各级组织扩大为完全地方自治，新兴事业增多经费激增，反观收入方面为减轻人民负担而税源“逾趋逼窄”。因此收支差额庞大。中央有鉴及此，将收支系统恢复为三级制，将土地税与营业税各50%，以及契税与遗产税各30%划为县市收入，原有县市自治税捐仍其旧。这样划分后，县市收入虽略有增加，但支出部分因物价上涨速率太骤，公务人员待遇亟待调整，以收抵支，“仍属不敷甚巨”。[16]综括以上事实，地方事权日繁，所需经费激增，而税源“逾趋逼窄”，地方为增加收入，舍摊派之外，再无其他真正有实效的手段。摊派的增加，意味着财政收入的不确定性增加。就事务而言，实如一顺置三角形，底在下，尖在上。然以经费言，中央支出每人平均得2 元，省得1 元以上，县不及省1∕3，如似一倒置三角形，底在下，尖在上。[6]（第7-8 页）第三，财政支出的不完全性由于财政收入严重不足，财政支出不能覆盖到县政事业的各个方面，许多应由县财政支出的项目，县府可能并无专门款项支出，而是交由各承办人临时设法解决。财政支出也具有不完全性特点。
1932 年12 月至1934 年1 月任均县县长的胡森在一年多任期内，县支出主要为政务费及军警费用，勉强称得上地方建设的仅为修建校舍、监狱、义仓及赈灾等所需费用，仅占总支出的2.2%，绝大部分为行政事业费。[16]而1935 年全省县地方支出预算中，占首要地位的是保甲等费支出，占到65％，其次为行政、公安、财务等费，合计约占17％，教育文化、实业、交通、卫生、建设等可称为地方文化建设方面的支出，合计不到15％，其中建设费仅为0.2％。[11]（第484-485 页）在1947 年的县地方支出中，如果把教育及文化支出、经济及建设支出、卫生支出、社会及救济支出、协助及补助支出、乡镇临时事业支出、债务支出、各种基金支出都列为建设支出，其在岁出总额中约占13％。
政事业支出占到约87％，其中公务员生活费补助支出约占62％。[18]武昌县1947 年建设费用支出占岁出预算的19％，行政事业支出占81％，其中公务员生活补助费约占56％。尽管武昌县用于建设的预算比全省平均水平要高，但财政支出的结构并没有大的变化，行政事业支出仍在岁出预算中占绝对重要地位，而且仍有一半以上的支出被直接用于公务员生活补贴。[19]第四，财政利益之争的非正当性。
各级政府间财政利益之争，在近代国家中本是件平常的事情，如果按照法定的程序进行，有利于各级政府间财政利益的平衡。但是，当时各级财政间平等对话的机制还没有完全建立起来，上级财政视下级财政为附庸，任意榨取，下级财政则视上级财政为剥夺者，处心积虑进行反抗。因此，财政利益之争完全走向消极的一面。
以1930 年省县之间关于田赋问题的争端为例。比如，在厘定省税的时候，各县总是往低里报，对于属于县税的田赋附加，各县总想高报几分。这种情况下，省府理所当然地要计较一番。
1933 年，广济县屯饷租课两项，按规定每银1 两，折征银元1 元4 角。广济县请求每两折征1 元或1 元1、2 角，对于这种要减少省库收入的事情，省府回文：“碍难照准”。[20]1934 年10 月，礼山县在改订田赋正税赋率时，乘机增加附税，省财政厅知悉后立即制止，要求将原拟每亩附税数，1 角6 分改征1 角3 分，1角4 分改征1 角1 分，8 分统改征5 分，6 分除黄安部分，其余罗山部分，均应改征5 分，以资整齐。[21] 1934年因改订后的正税税率偏低，省府责令公安县，将原拟每亩折征2 分5 厘及3 分9 厘以上者，一律改征6分，原拟折征2 分1 厘以上之田地，改征4 分。[22]另外，每年的灾歉问题，省县之间也总是函电交驰，讨价还价。如1934 年安陆县长丁寿石呈文省府，该县因遭受旱灾，秋成歉收，希望能蠲免部分税收。[23]但这一请求被省府驳回，认为该县灾情不重，收成尚好，应切实催征。[24]是年9 月，安陆田赋征收依然不旺，县长也遭省府更加严厉的斥责：“该县夏季虽受旱荒，秋成尚非十分歉薄，与鄂南各县受旱情形悬殊，人民纳税能力，当亦不甚困难。何至税收，未见起色。现值稻谷登场之后，正系旺征时期，该县长等务遵清赋暂行办法，切实催征，随时报解省库，以济需要。毋得藉灾，任听疲滞。”[25]1934 年沔阳县报告是年被灾及歉收应蠲免洋29896 元余，省府认为所报被灾程度有水分，改减之后，共计蠲免田赋正税22792 元余。[26]
1935 年2 月，省府行文石首县，认为所报灾欠分数太高，“殊有未合”，“应将原拟各区乡被灾分数，递减一分，如原列被灾十分者，减为被灾九分。”等。[27]1934 年荆门报告应蠲免22583 元余，省府认为“殊属过巨”，只应蠲免14520 元余。[28]省府同样认为江陵县所请蠲免田赋正税31912 元，殊欠失当，因为该县是年“虽苦水旱，秋成尚称有收，与鄂东鄂南各县受灾情形不同”，因此，“来册所列各乡镇被灾分数，以十分暨八九分者为最多，应予改减，以重赋课”，改减之后，共计蠲免田赋20186 元。[29]
上述事实说明，不论是省县之间改订赋率的分歧，还是蠲免赋额的悬殊，恐怕都不能仅仅看作是田赋管理的一些技术方面的问题。在县政府方面，应该存在着主观故意，在省府方面，也谈不上客观精确。在处理上述问题时，省府并没有多少确实的调查统计为依据，往往是根据以往的情况，加上一些估计，照例增减。省府关心的是省税的收数，各县则处心积虑地在为县财政留一点转圜的余地。这可能就是问题的根本所在。当然，县长的个人打算也不能排除，如减少额征数，就可以减轻压在县长肩上的田赋征收的担子,以熟报荒，还可以为中饱私囊创造一些机会。
四、结论
“怪兽模型”是公共选择理论在地方政府竞争中随机和自利行为的反映，即机会主义行为。机会主义是“怪兽模式”的重要特征。“机会主义”源于制度经济学，被威廉姆森描述为欺骗性地追求自利，包括说谎、偷盗和欺骗，更一般地，指不完全的或扭曲的信息揭示，尤其是有目的的误导、掩盖、迷惑或混淆。[30]（第57 页）国民党统治时期湖北省县间的财税博弈，即是在缺乏制度约束的情形下，地方政府机会主义行为的具体表现。
国民党统治时期，从形式上来看，政府财政体制似乎越来越完备，特别是所谓县自治财政的实施，使财政收支系统已覆盖到乡镇一级。但是，地方财政的基础却被中央的财政政策所严重淘空。地方虽然拥有了一定的财政自主权，却没有足够的财源作为支撑，地方财政仍然表现出传统财政体制下的不完全财政的特征，即地方政府的收入不完全确定，地方政府的支出也没有合理的安排，定额化赋税征收则是不完全财政体制的基础，它迫使中央对省或省对县地方的加派浮收作出让步。同时，各级政府间基于财政权力的利益之争，并不完全在法律的框架内进行。中央对省或省对县地方的控制可以利用其制定政策与法律的权力，对地方的财政利益任意处置，但地方在感到不公平的时候，除了恳请哀告以外，没有太多的途径来维护自身的利益。于是，我们难以在历史档案中发现的种种手段，就被地方用来消解上级政府的控制，以为地方财政获得更大的转圜余地。
这一时期，中国政治体制的发展趋势呈现出奇特的景象：传统的中央集权的政治体制被破坏，但在传统的废墟上重新建立的中央权威，所追求的仍然是高度中央集权的政治架构。面对中央“无限权力”的诉求，地方又心有不甘而仍有所坚持，表现为地方对于中央的决策消极适应并有所抵制，其后果就是，在政府的权力扩张的同时，其行政效率却趋向低下。当然，政治体制的任何重大变化，都会最先通过财政体制反映出来。因此，一方面是中央集权的财政体制被解构，财政均权思想在中国传播并影响到中国财政体制重建；另一方面，由于中央集权的传统作祟以及时势变化，中国财政体制仍然向着高度集权的方向发展。中央财政权力的扩张使地方财政所得份额越来越小，而随着国家现代化的推进，地方政府所需承担的事权日益复杂，传统财政体制下地方财政不完全性的弊端不仅没有克服，反有进一步加剧之势。地方财政不完全性使地方政府采取种种非法手段来消解中央财政的控制，使貌似强大的中央权威实际上难有所作为。由上面的分析可知，国民党统治时期国家制度能力弱化的原因至少包括以下几个方面的原因：首先，在国家整体层面上，国民党并没有求得权力分散和权力集中之间的均衡；其次，政府组织的设计和管理不能完全服务于政府管理的目标；第三，非正式习俗对制度的消极影响。
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[13] 呈为呈请转令收回县局会印完粮执照抵换正式粮券仰祈鉴核饬遵事（1931 年8 月）[Z].湖北省档案馆,LS19-2-2827．
[14] 湖北省武昌县三十七年度上半年度地方总预算书[Z].湖北省档案馆, LSE2.2-46(1).
[15] 湖北省政府财政报告（ 1945 年） [Z]. 湖北省档案馆,LSE2.2-46(1).
[16] 审查卸任胡前县长森任内收支地方各款意见书[Z].湖北省档案馆,LS19-1-267-1.
[17] 湖北省（民国）三十六年度各县市地方预算岁入岁出总表[Z].湖北省档案馆,LSE2.2-40(1).
[18] 湖北省（民国）三十六年度武昌县地方预算普通及事业岁出总表[Z].湖北省档案馆,LSE2.2-40(1).
[19] 据代电呈报清理葫芦屯稞情形并请示各项祈令遵等情兹分别指示遵照办理由（1933 年11 月）[Z].湖北省档案馆,LS19－2－2850.
[20] 财政厅转呈一件为遵令填賫正附税率表祈鉴核示遵由（1934 年10 月28 日）[Z].湖北省档案馆,LS19－2－2450．
[21] 据呈会勘公安县本年渍旱各区被灾轻重情形并审定田亩成分造具灾册图结呈请蠲免等情应遵照指饬各节分别办理由（1935 年2 月）[Z].湖北省档案馆,LS19-2－3096.
[22] 呈八月份办理清赋情形请鉴核由[Z].湖北省档案馆,LS 19－2－2893.
[23] 据呈报办理清赋情形请鉴核等情饬仍会同委员切实催征由（1934 年10 月）[Z].湖北省档案馆,LS19-2-2893.
[24] 据会报九月份催征新赋情形及征收数目请鉴核等情饬令切实催征随时报解仰即转委员一并遵照由（1934 年10 月）[Z].湖北省档案馆,LS19-2－2893.
[25] 据呈赍会勘沔阳县民国二十三年水旱灾情暨造具蠲免册结请鉴核汇办等情应照改减成分换造册结呈办并将实征田赋先行启征以维税收由（1934 年12 月）[Z].湖北省档案馆,LS19-2－3093.
[26] 呈一件为会勘石首县本年水旱各垸被灾轻重情形审定成灾分数暨民屯田亩应请蠲免田赋数目造册呈报由（1935年2 月）[Z].湖北省档案馆,LS19-2－3094.
[27] 呈一件为会勘荆门县（民国）23 年灾情暨蠲免田赋清册祈鉴核示遵由（1934 年12 月）[Z].湖北省档案馆,LS19-2－3095.
[28] 呈一件为会赍本县勘报（民国）二十三年被灾区村地亩暨蠲免田赋分数清册祈鉴核由（1934 年）[Z].湖北省档案馆,LS19-2－3097.
[29] 准咨呈以据鄂城县呈报财政困难无款拨缴公署经费拾还通知请改拨一案由厅责令鄂城赶征新旧赋提前筹拨函后查照由令鄂城县县长同前由[Z].湖北省档案馆,LS19－2－2831.
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