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摘 要：首先，对中国目前与1997年亚洲金融危机时实施的两轮积极财政政策进行了比较分析；然后，测算了4万亿元投资在2009-2010年的有效性；最后发现，1992年至今，财政政策的有效性在逐年递减，金融危机使中国存在的结构性问题更加突出和严重，积极财政政策的实施还有待调整与改革。
关键词：金融危机，积极财政政策，财政政策乘数
1998年到2003年我国实施的积极财政政策，对化解亚洲金融危机对中国的不利影响起到了重要作用，并取得了显著成效。2008年世界金融危机的肆虐和国内严重的自然灾害，使中国经济又一次陷入“内忧外患”的艰难境地。从2008年下半年开始，中央政府密集出台了一系列扩大内需的积极财政政策和措施。应该看到，本轮金融危机发生的原因、影响程度及中国面临的宏观经济形势、背景与1998年相比，不可同日而语。我们有必要考虑积极财政政策的制约因素及其产生的效应和问题，从以往政策实践的经验和教训中寻求更多的启示，为化解金融危机的政策实施提供借鉴和参考。
一、两轮金融危机中中国积极财政政策实施的比较分析
（一）内需的基础发生变化
1998年亚洲金融危机发生时，国内居民在“吃、穿、用”需求基本满足之后，“住”和“行”方面的需求已蕴含着巨大的潜力，因此刺激内需的政策可谓恰逢其时。然而，本轮国际金融危机中，房地产价格畸高等阻滞内需的因素颇多，在房地产泡沫难以挤出、消费结构未升级之前，潜在的市场需求短期内难以得到有效释放，给刺激内需的政策实施带来了诸多阻力。
（二）财政投入的规模不同
1998年中国开始实施以国债投资为重点的积极财政政策，1998-2002年间共发行长期建设国债6600亿元，安排项目投资32800亿元，累计完成投资24600亿元，各年国债投资对经济增长的贡献率分别达到1.5、2、1.7、1.8和2个百分点。而在新一轮的积极财政政策实施中，中国将在2009-2010两年时间里安排4万亿元的投资资金，远高于亚洲金融危机时的财政投入规模，涉及灾后重建、教育、医疗、环保、基建、“三农”、住房保障、产业和结构调整等多个方面，以期实现“保8”的目标。
（三）财政投入的重点领域发生了变化
1998年的积极财政政策在实施过程中，国债投入方向出现了多次调整与变化。1998年，国债资金主要投向了农林水利、交通通讯、城市基础设施、城乡电网改造和国家直属储备粮库的建设。1999年，国债投资专项用于增加重点行业技术改造贴息和重大项目装备国产化、高新技术产业化、环保与生态建设以及科技教育等。2000年，国债资金主要用于增加基础设施投入，支持国有企业技术改造，加大西部开发和生态环境建设，发展科技教育。2001年，国债投资主要用于支持西部大开发战略的实施，用于西气东送、西电东送、南水北调和青藏铁路建设等项目。2002年，长期建设国债主要确保长江中下游干堤加固、农村电网改造、城市基础设施建设、中央直属储备粮库的建设等，同时继续向中西部地区倾斜。
新一轮的积极财政政策中，投资拉动依然是扩大内需的主要手段，但更侧重民生和基础设施建设，并且对农民和城乡低收入群体的关注程度较高，还明确强调了促进社会事业发展的重点领域在于“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程的建设，强调节能减排，促进环保和资源的合理利用。与1998年开始实施积极财政政策时一样，中央政府以期通过高强度的基础设施投资的乘数作用抑制经济增长的下滑。
（四）资金投入方式各有异同
与1998年相比，此次财政投入的方式更加注重实现短期目标和长远目标的结合。一方面，将财政投入与改善经济结构相结合，提出了加快自主创新和结构调整、支持高技术产业化建设和产业技术进步、坚决控制“三高”产业、增加节能减排的投入力度、支持服务业发展等诸多转变经济增长方式的举措，既有利于拉动当前的经济增长，又有利于增强经济发展后劲；另一方面，此次出台的措施将扩大投资与挖掘消费潜力紧密地结合起来。
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二、中国财政政策有效性的计量分析
（一）数据的来源和整理
这里运用广义矩估计方法O（Generalized Method of Moments，GMM）对1998-2009年中国两次金融危机背景下的财政政策实施效果进行实证分析，研究财政收支、税收和财政转移支付的变化如何影响经济增长，进而揭示财政政策的有效性，以及对经济增长的贡献率。为了剔除价格变动的影响，变量Y、C、I、IM、EX、G、M／P均使用消费者价格指数转化为以2000年为基期的（单位为亿元）真实变量。变量处理方法如下：
消费（C）＝最终消费-政府消费
投资（I）＝固定资本形成总额-国家预算内投资
政府购买支出（G）＝政府消费＋国家预算内投资
居民可支配收入（YD）＝总收入（Y）-宏观税负（T）＋转移支出（TR）（其中，宏观税负指财政总收入）
转移支出＝抚恤和社会福利救济费＋财政性补贴支出
真实利率（r）＝名义利率（i）-通货膨胀率（π）（其中，名义利率取一年期定期存款利率当年的平均值）
货币供应量＝M2
估计IS-LM模型所用数据均来自于《中国统计年鉴（2008）》、《中国财政年鉴（2007）》以及国家统计局、财政部网站。样本区伺为两次金融危机前后，即1992-2008年，之所以选取这一时间段，主要是因为1992年以后中国的经济管理方式发生了巨大转变，由供给管理为主转向了供求管理相结合，为需求服务的财政政策开始形成，对研究当前经济形势下的财政政策有效性而言更有意义。本文使用Eviews5.1软件进行实证分析。
（二）计量模型的建立和分析
1.IS-LM实证模型的设定。根据以上的推导，现建立以下各部分模型：
上述模型根据凯恩斯消费理论建立。由经验可知，中国居民消费还受现期利率的影响，利率上升，储蓄增加，从而消费减少，故将利率也引入模型中，这里的利率i为名义利率。
这里的汇率为直接标价法下的汇率值。货币市场均衡函数（LM曲线）：
LM模型中的国民收入与利率是正相关关系，且影响货币需求的是名义利率而非实际利率。
该方程由卢卡斯总供给函数演化而得。根据实证检验可知，实际产出水平的变化是导致物价变化的原因。其中，Yt／Y0为定基产出指数。
2.财政政策乘数的推导。产品市场的均衡方程IS是总收入等于总支出，即Y＝AD，而总支出AD＝C＋I＋G＋NX。将以上设定的各方程代入AD＝C＋I＋G＋NX中，并对其及货币需求函数求微分，整理后可得到中国的财政政策乘数。
3.模型的估计与分析。采用广义矩估计方法对以上联立方程模型进行估计，并以常数项和先决变量（包括C、T、TR、π、E）以及滞后一期的内生变量（包括Y、YD、C、I、EX、IM、r、i以及P）为工具变量进行估计，估计结果如下：
估计结果表明，边际消费倾向约为0.41，即本期可支配收入每增加1亿元，则消费增加0.41亿元。消费相对于利率的敏感性较强，利率每上升1个百分点，消费就会相应减少约495亿元。
投资函数的估计结果表明，GDP每增加1亿元，投资将会相应增加约0.45亿元。投资对利率的敏感度较高，利率每增加1个百分点，投资将会下降约660亿元。
由估计所得的进口函数可知，中国的进口受GDP和汇率的影响较大。
由出口函数可知，汇率每升高1个点（即本币贬值），就会促进出口增加约5369亿元。以上所用的汇率皆为直接标价法下的名义汇率。估计结果的拟合优度不是很理想，可能与中国2005年以前利率由政府管制以维持汇率稳定有关。
估计式表明，货币需求对利率的敏感度很高，由此可知，货币需求曲线较为平坦。这从另一个侧面表明，中国资本市场不够完善，民众缺乏投资渠道，有钱存银行是最佳选择。
由价格方程可知，价格水平的上升约有57%可由实际GDP的增加来解释。
以上各估计式中，拟合优度除价格和出口方程外皆表现理想，表明IS和LM曲线形状基本正常，但斜率较大，这在一定程度上会影响财政政策的有效性。
4.财政政策乘数和效应的测算。将模型所估计的参数代入乘数公式中，便可得到政府购买支出乘数、税收乘数和转移支出乘数。根据推导可知，CY=(1-t)CYD，CT=-CYD，CTR=CYD。其中，有下标的变量为消费对变量求导，t为宏观税率，取1992-2008年各年财政收入占GDP的比重来衡量。于是，便可计算得到1992-2008年政府购买支出乘数平均值为1.4718，税收乘数平均值为-0.5991，转移支出乘数为0.5991。其中，1998年以后各年乘数、2004-2008年稳健财政政策以及两次积极财政政策的乘数测算结果如表1所示。
将数据代入以下公式后，可以算得财政政策对总需求扩大的净效应，计算公式如下：
dY＝财政支出乘数×（dG-CTdT＋CTRdTR） （16）
财政政策对GDP增长的拉动效应和政策扩张对经济增长的贡献率可分别由以下两式计算而得：
拉动GDP增长的百分率：（dY／Yt-1）×100% （17）
财政扩张对GDP增长的贡献率
式中，Yt-1为上一年的实际GDP。亚洲金融危机后财政政策对经济增长的效应测算结果如表2所示。
由表1可以看出，财政政策乘数在逐年下降，说明财政政策的有效性在递减。同时由表2可以发现，金融危机中政府适时的财政扩张政策显示出了威力。其中，1998-2003年，政府购买支出对经济的拉动作用平均为3.02个百分点，而扩大内需政策对经济增长的净贡献率平均为21.64%，直接拉动经济增长约1.75个百分点。由此可知，财政扩张政策在金融危机中的确是拯救经济、促使经济复苏的一剂良药。
2008年国际金融危机的爆发，使中国经济再一次陷入了不可预期的风险之中。为使2009年和2010年经济实现8%的增长，中央政府再一次选择了积极的财政政策，决定在两年内投入4万亿元资金用于扩大内需。4万亿的投资分两年实施，以中央财政投入为主（总共安排1.18万亿元），其余为地方和民间投资（包括金融贷款、地方自筹、社会资本和外资等）。单从财政支出效应的角度来看，1.18万亿元的财政投入将起到四两拨千斤的放大效应，以此带动全社会投资总共达4万亿元。
考虑到财政政策的时滞效应，并参考上述表中对于上一轮财政扩张效应和2008年以后财政效应的测算，可以大致预计：在未来数年内，1.18万亿的中央财政投入将会直接扩大内需约1.67万亿元，加上由1.18万亿元带动的2.82万亿元社会投资，总共将产生约4.5万亿元的社会总需求，直接拉动经济增长约7.8个百分点，对经济增长的贡献率超过46%。
三、积极财政政策实施远未能完成经济结构的调整与改革
（一）积极财政政策实施的短期性弊端显现
1.宏观调控政策反复。2008年中国财政宏观调控政策目标从年初的防经济过热、防通货膨胀，到年中的保发展、控物价，再到年末的扩内需、促增长，一年来宏观经济政策多次调整，这样的频繁调控给宏观经济体带来了极大的不稳定。
2.支持科技进步和结构改进的投入仍显不足。包括新型服务业在内的第三产业增长较慢，第三产业占GDP的比重从2001年的48.2%下降到了2007年的42.3%，远未达到中等收入国家的水平（54%），更未达到发达国家的70%。两轮国际金融危机背景下，财政投入的共同点是基础设施的大量建设，政府更多追求的是短期经济增长目标，而相对忽视了技术和知识的重要性，在4万亿元的刺激内需计划中，支持科技进步和结构改进投入的比重不到5%。
3.积极财政政策的挤出效应降低了财政政策的有效性。政府投资规模过大，经济增长和扩大内需的政府投资主导型特征非常突出和明显，近年来民间投资增长乏力和居民储蓄存款快速增加是挤出效应的直接反映。从1998年开始，政府在实行积极财政政策的同时，也实行了积极的货币政策，连续地降低银行存款利率，不断增加货币供应量，但个体经济的投资比重并没有有效增加，说明政府的积极财政政策产生了一定的挤出效应。
4.财政政策执行中政府的短期行为明显，未能把短期救危解困和长期发展结合起来。近几年来，财政政策更多关注的是GDP增长，粗放式的经济发展模式死灰复燃，一些高污染、高能耗的项目又重新获批开工，地方政府上项目时更多注重眼前利益，缺乏长远规划和可行性分析，这种以政府为主导的重复建设严重抑制了宏观资源配置的优化。
（二）扩大内需关键在于调整经济结构，推动经济发展模式转型
1.投资与消费比例失调日益严重是内需增长的严重障碍。金融危机中实施的积极财政政策并未使消费规模相应增长，被动地扩大内需方式也并没有从根本上使消费需求得到改善。投资与消费、消费内部比例失调现象日益突出，最终消费占GDP的比率从1998年的61.12%下降到2007年的51.47%，而且消费与资本形成总额的比例从1998年的1.65：1下降到2007年的1.15：1。在最终消费内部的构成中，政府消费的增长远快于居民消费，1998年居民消费是政府消费的3.17倍，2007年两者之间的比例快速下降到了2.66：1，表明在消费拉动作用不断降低的情况下政府消费的作用正在增加。此外，国债建设投资的迅速增加以及外资带动作用的增强使经济增长对投资的依赖度不断提高，并使最终消费率不断下降，从而导致依赖国内市场的内生增长潜力呈衰减之势。
2.居民消费结构升级受阻是扩大内需的另一障碍所在。当前中国启动积极财政政策的宏观经济背景与1998年相比有了很大不同，1996年经济实现“软着陆”后国内需求开始酝酿着巨大的扩张力，最突出的表现是在住房和汽车市场上。与1998年不同的是，中国当前房价畸高，新一轮扩大内需的政策着力点是稳定房地产市场和加大保障性住房投入，而非启动住房需求。汽车市场则由于城镇化滞后，致使短期内市场需求难以出现跳跃性增长。消费结构升级受阻，将导致国内产能严重过剩，在没有新的可替代消费热点出现之前，扩大内需的关键应在于尽快消化存货和解决过剩的生产能力，这不仅仅是短期经济增长的需要，同时也是推动中国工业产业结构不断升级的需要。而解决这一问题最有效的途径，就是要加快城市化发展，尤其是加快中、小城市的发展。城市化是中国经济中长期保持一个较快增长速度的动力源，将会带动住房、水电、公路、学校、医院等一系列重大民生工程和基础设施的建设。通过加快中、小城市基础设施建设，带动民间投资增长和激活居民消费，进而带动产业结构升级和中西部地区小城镇经济发展以及农村人口的转移，是解决中国短期经济增长和长期可持续发展的重要战略选择。
3.转危为机，推动经济发展模式的转变。过去30年中国经济高速增长，得益于改革开放前计划经济时期建立起来的相对完整的国民经济体系和现代工业基础，以及相对平等的文化教育和健康体系所造就的劳动力大军。改革开放30年中，中国政府的强大动员能力和宏观调控能力，以及一支价格低廉、具有比较优势的庞大劳动力队伍，是中国经济实现持续增长的重要因素。然而，改革开放30年形成的经济发展模式正效应正在递减，负效应在不断积累。效率优先政策的实施牺牲了社会公平，不同社会经济阶层之间利益失调，环境问题日益突出。我们应将这次国际金融危机作为中国经济发展模式转变的契机，对美国的消费资本主义模式进行反思，推动以内涵发展为主、主要依靠人力资源而不是自然资源的中国特色经济模式成型。因此，积极财政政策的有效性不仅仅是短期经济增长目标的实现，更重要的是通过收入分配体制的重大调整，转变出口导向的经济结构，落实公平、正义、以人为本的科学发展观，增强中国经济应对国际经济危机的抗震性。
（三）提升内需的重点在于提升中低收入阶层的收入，使民众共享改革成果
目前，收入分配不平等和地区经济发展不均衡问题日益突出。中国的基尼系数从1998年的0.4增加到2007年的0.48，而且还在逐年增大。1998年城镇居民和农村居民的人均纯收入之比为2.51，2007年则扩大到了3.33。1998年以来农林牧渔业总产值基本没有实质性增长，农村居民的收入水平提高缓慢，农村购买力严重不足，城乡居民收入、消费差距继续扩大，不同行业、地区间职工的收入差距也在不断拉大。东、中、西部地区经济发展不均衡并未得到有效抑制，虽然加大了财政转移支付力度，但国债项目的安排更多地集中在较发达地区，这使得区域不平衡状况更加严重。一系列的数据表明，中国的收入不平等现象并没有因为国家积极财政政策的实行而有所改变，反而有扩大的趋势。
究其原因，主要是20世纪90年代中期以后，所实行的一些宏观经济政策有利于“富者”增加收入，而“穷者”的环境没有大的变化。一是全国各地兴起的城市化浪潮对低收入者特别是农民的积极影响不大，甚至还出现了城市化进程越快，农村剩余劳动力转移越慢，城乡居民收入差距越大的现象，这与城市化的目标相悖；二是实施的积极财政政策为“穷者”和“富者”带来的机会不平等；三是金融制度和政策安排不当。
为此，我们提出了几点建议。第一，政府制定和出台任何宏观经济政策，都要评估政策对“穷者”和“富者”的影响，特别是要防止“劫贫济富”。第二，帮助弱势群体，不断减少经济发展中的贫困人口。在社会经济发展中，不仅要为每个阶层和每个人提供平等的发展机会，还必须帮助那些最需要帮助的穷人，在全社会建立一个保障穷人基本生存的“安全网”，积极规划出台面向未来的涉及居民生计、养老、治病、居住、教育等具有全局性的一揽子社会福利改革计划，稳定居民收支预期，提振民众消费信心，扩大自主消费需求。第三，政府还应帮助穷人提高就业和自我创收的能力，让他们沿着收入上升阶梯向上移动，制定针对低收入者的培训计划，以减免费的形式为他们提供专业技能培训，帮助其提高就业竞争能力。同时，政府还要从政策上引导和支持劳动密集型产业的发展，扩大就业空间，为低收入者提供更多的就业机会。
（四）提高中小企业竞争力是活跃实体经济的抓手
改革开放以来，中小企业对中国经济的发展做出了巨大贡献。数据显示，目前中小企业占中国法人企业60%以上，创造了约60%的中国GDP增量，解决了社会新增的非农就业人员80%以上，拥有全国66%的专利、74%的技术创新以及82%的新产品开发，在各项领域都发挥着重要作用。截至2007年，中小上市企业显示出了非常强劲的发展势头，在成长性和盈利能力方面都优于国有上市企业。
为了活跃实体经济，政府应进一步“重塑国内经济环境”，加强对中小企业的支持力度，让中小企业“休养生息”。在金融危机中，“合并同类项”式的国企重组减少了竞争，而“国进民退”是逆市场化的倒退。对民营企业“名义开放，实际限制”的“玻璃门”政策已不能适应当前发展的需要，应向民企更多地真正开放以前禁入的领域。当今4万亿元的投资计划中，巨量的新增贷款被投入到了国企聚集的“铁（路）、公（路）、基（础设施）”领域，而民营企业却难以受益。由于政府投资和信贷投放大部分流向了国有及国有控股企业，导致民营企业特别是中小企业的融资渠道不畅。政府大规模的投资不仅难以改变高投入、高消耗、低效率的经济发展方式，而且还会强化抑制民间投资的体制性因素，有形成逆市场化的“国进民退”趋势的危险，影响中国经济的长远走势。
经过以上分析可知，中国经济积弊较深，急需进行重大的结构性调整或第二轮改革，通过合理界定政府与市场的边界，处理好内需与外需、投资与消费、效率与公平、国富与民强、短期稳定与长远发展的关系，促进经济发展方式根本转变，推动从经济建设为中心向经济社会建设并重转变。
（作者简介：叶文辉（1967-），男，四川仁寿人，云南财经大学学报编辑部教授，研究方向是国民经济学；楼东伟（1980-），男，浙江宁波人，浙江大学经济学院博士研究生，研究方向是国民经济学。）
