一、县乡财政困难是分税制实施以来普遍存在的现象

分税制实施以来，各级财政实行了“分灶吃饭”。县乡财政、特别是中西部地区的县乡财政面临的形势十分严峻，收支矛盾十分突出。据《中国财政年鉴》反映：“1993年，全国县乡两级收支赤字为42.41亿元。1994年，实施分税制的第一年，便扩大到726.28亿元，1995年扩大为827.7亿元。山西、河南、广西、四川、贵州、西藏6个省（自治区），赤字县超过60%。云南、新疆、青海赤字县超过80%。1997年，陕西省的赤字县达到79%，新疆达到93%。全国有60%的县和70%的乡镇不能按时给行政事业人员发工资。”对县乡财政困难，《中国财经报》《中国改革报》《农民日报》《中国财政》《财政研究》《中国财经信息资料》《农村财政与财务》《中国农村经济》《中国党政干部论坛》《经济研究参考》和《县乡财政》等报刊亦多有报导。中国财经报记者刘亚利在《中国财经报》一篇标题为《县乡财政“真面目”》的报导中说：“进入2000年，河南省对全省县乡财政状况来了一次摸底调查，彻底看清了县乡财政困难的‘真面目’。1999年，全省90%的乡镇不同程度地存在政府债务。1994年以来，虽然乡镇财政收入增长很快，但人员增长、工资增加等因素导致的支出增长更快，财政困难加剧。全省116个县，财政状况形势不容乐观：50个县能保住最低的工资（即四基本）和最低的公用经费开支，66个县即使一分钱的事不办，全部财力都用于保低工资和低公务经费还不够，存在缺口7.2亿元。”
　  特别是乡镇财政，赤字现象更为严重。财政部科研所研究员赵旗在2000年第10期《财政研究》一篇标题为《试论乡镇财政赤字的成因和对策》的文章中说：“1995年，全国共有乡镇45964个，赤字乡镇达13000个，占乡镇总数的28%，而且呈现越来越多的态势。”财政部乡镇财政赤字与债务研究课题组通过对云南、青海、湖南、吉林及哈尔滨四省一市乡镇财政赤字与债务的调查，在2002年第78期《经济研究参考》一篇题为《乡镇财政赤字与债务研究报告》的文章中说：“云南省全省有乡镇1590个，2000年全省乡镇赤字4.8亿元，隐性赤字为9.3亿元。乡镇债务为38.2亿元，乡镇平均负债331.4万元(按已建立财政所的1578个乡镇计算)。青海省共有乡镇439个，目前，县乡两级财政赤字高达2亿元左右，截至2000年底，乡镇财政形成的缺口累计达1.6亿元，平均每个乡镇达58.8亿元。省对州（地、市）县可用财力已超过中央对省转移支付补助，总额近8亿元。湖南省乡镇负债总额达59.3亿元，负债乡镇的比例高达88.4%。吉林省有乡镇901个，赤字乡镇186个，赤字金额1亿元，负债8.2亿元，隐性负债总额6.1亿元，债权总额1.2亿元，债权债务相抵，净负债13.1亿元。至2001年3月底，乡镇欠发工资4660万元，占全省当期欠发工资总额的51.8%。哈尔滨市下辖265个乡镇，1999年账面负债3.4亿元,乡镇平均负债140万元。负债最多的乡镇达3988万元。全市70%的乡镇存在赤字，赤字总额达5386万元。全市194个乡镇拖欠职工工资，占乡镇总数的79.8%。1999年末，全市乡镇拖欠职工工资14724万元。”该报告说：“乡镇过度负债的状况仍在继续恶化，一方面，捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务成本提高；另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金，‘雪球’越滚越大，陷入恶性循环。”

     二、县乡财政困难不是一般性的经济问题

     县乡财政困难问题，看起来是一般性的经济问题。但它的负面影响远远超过了经济范畴。
　  第一、加重了农民的负担。由于县乡财政困难，在得不到上级财政支持的情况下，为了维持县乡政府运转，县乡政府只能向农民伸手。分税制实施以来，广大农村乱收费、乱集资、乱摊派和各种名目的乱罚款之所以屡禁不止，甚至越禁越严重，县乡财政困难是一个重要原因。在县乡财政困难的地方，农民负担很重，干群关系紧张，政府威信下降，工作困难重重。在各种媒体的报导中，经常可以看到因为县乡政府及政府职能部门强行向农民摊派集资而诱发社会矛盾激化的事例，由此引起的社会问题日渐严重，造成基层政权不稳定因素增加。
　　 第二、损害了党和政府的形象。由于县乡财政困难，县乡党政机关经费严重不足。县乡政府到处乞讨，借债欠债，成为“叫化子政府”、“赤字政府”和“负债政府”。县乡党政机关因为交不起水电费、电话费、燃油费和修理费，停水停电、通讯中断、车辆停驶的事时有发生。同时，由于县乡财政困难，不能保证县乡党政机关的供给，为了维持机关的正常运转， 县乡政府只好把手伸向企业（包括公私企业、县乡企业及中央省市驻县乡企业）、农民、工商个体户以及一切可以伸手收费的单位和个人。上述问题的存在，严重损害了县乡党组织和人民政府的形象。县乡党组织和人民政府是直接联系广大人民群众的基层党组织和人民政府。损害了县乡党组织和人民政府的形象，也就损害了整个党组织和人民政府的形象。
　  第三、制约了县乡各项事业的发展。由于县乡财政困难，县乡政府只能疲于应付，保证“吃饭”的需要。县乡政府不仅无钱安排用于县乡公共设施建设，还常常挤占挪用上级财政下拨的专项经费，用于补发拖欠的干部职工工资或者归还借款，弥补财政赤字，县乡财政所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现，更不要说满足城乡人民对公共产品的需要。
　  第四、制约了经济的发展。由于县乡财政困难，县乡政府不仅没有能力为企业“输氧供血”，反而“杀鸡取卵”，要求企业贷款交税交“利润”，造成县乡公私企业停产倒闭，下岗工人增多，经济萎缩。其次，由于县乡财政困难，资金投入不足，对农业的支持力度不够，农田水利基础设施得不到改造更新，抗灾能力减弱。加上乱收费、乱集资、乱摊派严重，农民负担有增无减，增收困难，造成农民弃田不种，耕地大量撂荒，农业经济受到严重冲击。
县乡财政困难不仅严重制约了农村经济的发展，同时也严重制约了全国经济的发展。我国是一个农业大国，全国13亿人口，80%居住在县以下城镇和乡村。由于农民和县以下城镇居民收入低，增收困难，购买力弱，县以下消费品市场启动乏力。2001年，我国县以下市场实现的社会消费品零售额，仅占社会消费品零售总额的25.19%。占全国人口4/5的县以下人口的消费额只占全国消费总额的1/4。严重制约了国内消费品市场的发展，使中央制定的“扩大内需，拉动经济增长”的目标无法实现。国民经济的增长率大大低于潜在增长率。
　  第五、削弱了政权基础。县乡政府是我国政权的基础。由于县乡财政困难，拖欠工资现象严重，县乡党政机关、事业单位几个月甚至半年发不出工资。干部职工生活没有保障，思想浮动，人心不稳，工作得过且过，该抓的工作没有人抓，该管的事情没有人管。优秀人才大量流失，严重危及政权巩固。
　　 第六、助长了腐败行为。由于县乡财政困难，县乡领导为了保“吃饭”、保“稳定”、保“平安”、保“帽子”，采取请客、送礼、行贿、给回扣、发奖金等手段，不遗余力地到处找项目、找资金、求贷款、挖“税源”。而一些部门和单位的领导人，则利用手中的权力向需要项目、资金、贷款的县乡政府索要财物、获取好处。同时，由于县乡财政困难，造成乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款屡禁不止，少数思想不良的干部乘机贪污敛财，中饱私囊。
　  第七、加剧了财政的潜在风险。由于县乡财政困难，县乡政府到处举债，又由于举债是可以不受制约的，一些胆子大、路子宽、思想不良的县乡领导，根本不考虑承受能力和偿还能力，见钱就要，拿到钱就用，造成巨额债务。这些债务最终都要由财政兜底偿还，从而加剧了财政的潜在风险。

      三、县乡财政困难是财政分配不公造成的

      1994年财政体制改革以来，全国的财政收入持续增长，财政收入占GDP的比重由1995年的10.7%提高到2001年的17.1%，中央财政收入占全部财政收入的比重由1993年的22%提高到2001年的52.4%，此后，一直维持在这个水平。由于财政分配制度改革滞后，一方面，总体财政形势好转，另一方面，经济欠发达地区县乡两级政府存在严重的财政缺口。全国有70%以上的县、乡财政预算是净赤字，60%以上的县乡难保工资发放。如此众多的县、乡财政入不敷出，说明广大农村存在着严重的公共财政危机。2000年，全国财政收入1.34亿元，其中，中央财政占52%，省级占10%，地（市）占17%，县乡（2109个县，4.5万个乡镇）两级仅占21%。而同期，在全国财政供养的人员总量中（不含军队和武警），由县乡财政供养的人员比重高达69.7%，中央省市三级财政供养人员比重仅占30.3%。这样，在财政分配的格局上就形成了两个“△”：财政收入所占比重是一个“▽”，这个“▽”上面大，下面小，中央省市财政占79%，县乡财政只占21%；财政负担人员总量是一个“△”，这个“△”上面小，下面大，中央省市财政只占30.3%，县乡财政却占了69.7%。中央和省级政府掌握了主要财力，却基本上摆脱了相应的事务，县乡政府财力只占全部财力的1/5，却要承担占全国人口4/5的县以下人口的公共事务，这种财政分配制度显然是不公平、不合理的。
　  当前，在县乡财政支出中，最大的一块支出是农村中小学教育经费支出，一般要占县财政支出的60%，占乡镇财政支出的70%。中小学教育是基础教育。基础教育是初等教育、是公共产品，理应由政府提供。世界上通行的作法是，中央和省级政府负担50%以上的费用。而我国现行义务（基础）教育实行“地方负责、分级管理”的体制，县乡政府和农民承担了主要责任。据国务院发展研究中心调查，实行分税制以来，在全国的义务（基础）教育投入中，中央财政只负担2%（为支持少数民族地区的义务教育支出），省市财政负担11%，县乡财政和农民负担达87%。2001年，国务院确定农村义务教育实行“以县为主”的新体制，教师工资由县级财政统一发放，但财力仍然来自县乡财政，“以县为主”的新体制没有从根本上改变财政分配的格局。
　　 教育投入是对人力资本的投入，它不仅能带来私人收益，更重要的是能够产生社会效益。对教育投入有助实现公平和效率的双重目标。对义务（基础）教育投入，能够为高等教育和职业教育打下坚实的基础，同时，能够提高人口素质和劳动生产率，促进经济发展和社会进步。作为一项有明显外部性的公共产品，义务（基础）教育的作用远远超越了地方的范围而影响到整个国家的发展。改革以来，随着劳动力市场的发育、整合和劳动力在全社会流动的加剧，基础教育的外部效用更加突出。把义务（基础）教育定位为地方事业，让县乡财政承担绝大部分费用是一个明显的错误。
　　 从教育的属性看，高等教育和职业教育是准公共产品，利用市场的可行性远远大于公共产品的基础教育。中央政府和省级政府把绝大部分教育经费投入到准公共产品的高等教育和职业教育，而让财力薄弱的县乡政府承担公共产品义务（基础）教育的主要责任，缺少公平分配教育资源的要素，是不符合公共财政支出原则的，是造成县乡财政困难的一个最重要原因。
　　 此外，在行政管理费、卫生事业费等支出上，同样存在“小马拉大车”的现象。由于财政分配不公，形成“中央财政很好过，省级财政也好过，地（市）财政可以过，县乡财政没法过的局面。”
　　 分税制实施以来，各级政府、各级财政采取了很多措施，但是，并没有从根本上解决县乡财政困难问题。在中西部经济欠发达地区，县乡财政赤字仍在继续扩大，绝大部分县乡政府沦为负债政府，靠借债度日。之所以造成这种结果，原因就是没有做到“对症下药”。各级各地多在发展县域经济上做文章，没有在调整财政分配政策上下力气。发展经济属于生产建设范畴，是做大“蛋糕”。财政分配属于收入调节范畴，是切分“蛋糕”。县乡财政困难是财政分配不公造成的，是切分“蛋糕”不均造成的，只能在调整财政分配政策上下力气，在切分“蛋糕”做文章。否则，就无法解决县乡财政困难，无法消除广大农村的公共财政危机，中西部经济欠发达地区的县乡政府就无法走出财政困境，无法改变“吃饭财政”的状况，无法摘掉赤字政府和负债政府的帽子。财政如果不能保证县乡政府的正常运转，县乡政府便会变着法子向农民和企业要。遏制“三乱（乱收费、乱集资、乱摊派）”，减轻农民负担就会成为一句空话，农村税费改革所取得的伟大成果就会化为乌有，改革就会走回头路。

四、强化中央调节职能，缓解县乡财政困难

对于县乡财政困难，党中央、国务院高度重视，社会各界也广泛关注。财政部长金人庆2004年12月21日在全国财政工作会议上的讲话中表示：“本届部党组把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓。在充分调查研究、反复征求各方面意见的基础上，形成了‘明确责任，综合治理，激励约束，分类指导’的总体思路，制定了对地方实施‘三奖一补’的政策措施。这一措施中央经济工作会议已经明确，自2005年起开始实施，力争用几年时间较为明显地缓解县乡财政困难。”金部长说：“中央财政在实施‘三奖一补’政策的同时，将进一步加大对地方的财力性转移支付力度，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力；省级财政及有条件的市财政在用新增财力加大对财政困难县的财力性转移支付力度的同时，要积极采取完善财政体制，调整支出结构等方式，加大对财政困难县的支持力度。中央和省级都要下决心清理、整合专项转移支付，将数额相对固定的专项转移支付，归并到财力性转移支付中，增强地方政府根据本地需要安排公共支出的自主能力。”金部长的讲话既表达了财政部党组的决心，同时也为深化财政分配制度改革，缓解县乡财政困难指出了方向。
“基础不牢，山动地摇。”“郡县治，天下安。”缓解县乡财政困难，既是一项重要的经济任务，更是一项重要的政治任务。在积极发展县域经济，做大“蛋糕”的同时，要强化中央财政调节职能，认真切分好“蛋糕”。
　  一是要进一步提高中央政府的集财能力，强化中央政府对财政收入分配的调节职能。我国是一个中央集权国家，中央政府具有至高无上的权威。各地、各级政府、各个部门必须无条件服从中央政府，维护中央政府的绝对权威；维护全国政令统一，避免政出多门。要进一步提高中央政府的集财能力，强化中央政府对财政收入分配的调节职能，调节中央与地方、城市与农村、部门与部门、经济发达地区与经济欠发达地区之间过大的收入差距。
　　 二是要坚持统筹兼顾的原则。在制定财政收入分配方案时，应注重体现公平原则，尽量做到上下协调，城乡兼顾，“东”“西”平衡。既要保证中央、省级政府有钱办大事，更要保证县乡政府有钱维持正常运转；既要保证城市快速发展，更要保证农村建设能够跟得上城市化建设的步伐；既要保证东部沿海经济发达地区持续快速发展，更要保证中西部经济欠发达地区基本公共产品的供给。
　　 三是要坚持实事求是的原则。我国地域辽阔，各地自然条件差异很大，经济发展很不平衡。中央、省级政府不仅要实事求是地核定县乡的收入基数，更要实事求是地核定县乡的支出基数。对财政困难县乡，中央、省级财政都要加大转移支付力度。特别是中央财政，要做出表率。调整过大的收入差距，缓解县乡财政困难，中央财政的作用至关重要。在收入相对稳定的条件下，中央财政要加大对财政困难县乡的转移支付力度，确保财政困难县乡政府能够维持正常运转。
　　 四是要坚持事权和财权统一的原则。在确定县乡政府事权的同时，要下放财力，让县乡政府有钱办这些事情。不能只给政策，不给经费。例如，中央政府决定给公务员和事业单位职工长工资，就要增拨长工资所需要的经费。如果只给政策，不给经费，在财政困难地区，长工资就会成为一句空话。反而会引起公务员和事业单位职工的不满情绪。
　　 五是要改革义务教育管理体制和资金供给管理办法。1、延长教育年限。把九年义务教育延长为十二年义务教育，即对整个基础教育（小学至高中）实行义务教育。2、免除一切费用。免除义务教育阶段的一切费用。包括学杂费、书本费、住宿费等费用。3、改革管理体制。把“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制改革为“中央负责、部门管理”的义务教育管理体制。在全国范围内建立义务教育条管机制。中央设立义务教育部，省（直辖市、自治区）设立义务教育厅，把县（市）教育局改为义务教育局，由各级义务教育管理部门专门管理义务教育工作。4、改革投入机制。改变主要由地方政府、特别是县乡政府负责筹措供给义务教育经费的做法，由中央财政统筹供给义务教育经费。5、建立义务教育基金。通过采取下述措施广泛筹措资金建立义务教育基金：（1）开征义务教育税，随增值税一道征收；（2）提高增值税、所得税的中央分成比例；（3）发行义务教育国债；（4）发行义务教育彩票；（5）鼓励社会捐助；（6）加大中央财政和各级财政对义务教育的投入比重。6、合理分配经费。政府对教育投入的原则，应当首先是公共产品的义务教育，然后才是准公共产品的高级教育。中央财政要把义务教育和高等教育分开预算，分别列支。7、实行封闭运行。改革义务教育经费管理机制，义务教育经费由各级义务教育部门实行封闭运行，以防止义务教育经费被挤占和挪用。只有这样，才能使全体国民在接受义务教育时享受到平等的国民待遇；才能提高国民的整体素质，改变我国文化经济落后的状况。也只有这样，才能从根本上把解决县乡财政困难工作落到实处。

作者简介：陈前金，男，1943年12月生，江西省永修县人，中共党员，退休干部，中国管理科学研究院特约研究员和中国生产力学会会员,长期从事农村工作，在《人民日报》《农民日报》《中国党政干部论坛》《中国财政》等中央省市报刊发表论文100多篇。多次获江西省财政科研优秀成果一、二等奖。 2004年获中国管理科学研究院“首届中国管理英才大会”优秀论文一等奖，2006年获国家发展与改革委员会“十一五”公众建言献策征文二等奖， 2009年两篇文章同时获得国务院农村综合改革工作小组办公室“纪念农村改革30周年——我所了解的农村综合改革”征文二等奖。
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